Sentenza n. 1528/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento comunale deducendo, tra l'altro, la violazione della disciplina sulle aree idonee per impianti da fonti rinnovabili, la violazione dell'art. 8 del d.lgs. n. 190/2024 quanto alla disponibilità delle aree, l'erronea considerazione del diritto di prelazione agraria del coltivatore diretto, la possibilità di ricorrere all'espropriazione per le opere di connessione, nonché violazione delle regole di collaborazione, buona fede, proporzionalità e partecipazione procedimentale. È stata inoltre contestata la mancata comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. n. 241/1990, l'omessa richiesta di integrazioni e il mancato esame di una memoria procedimentale. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità per tardivo deposito, assumendo applicabile il rito speciale previsto per gli interventi finanziati dal PNRR, e l'inammissibilità per mancata impugnazione di tutte le autonome ragioni poste a fondamento del provvedimento, nonché per il difetto di interesse derivante da ulteriori carenze documentali e dal rischio idraulico.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di irricevibilità, ritenendo non applicabile il rito speciale PNRR in assenza di prova che l'impianto fosse finanziato con risorse PNRR; il ricorso era pertanto soggetto al termine ordinario di trenta giorni per il deposito. Ha respinto anche l'eccezione fondata sulla mancata documentazione relativa al rischio idraulico, poiché tale profilo era inserito nell'elenco della documentazione da integrare riferito a un'eventuale nuova pratica e non costituiva autonoma motivazione ostativa; il Comune non poteva inoltre integrare in giudizio la motivazione dell'atto. Il ricorso è stato tuttavia dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la società non aveva impugnato tutte le autonome ragioni ostative contenute nel provvedimento, in particolare quelle relative alla collocazione dell'area al di fuori degli ambiti di urbanizzazione consolidata e alla mancata valutazione della necessità di screening VINCA in relazione ai siti della Rete Natura 2000. Il TAR ha comunque esaminato anche il merito, ritenendolo infondato. La censura sull'area idonea ex art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021 è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta modifica normativa, che ha espunto tale previsione. Il preliminare di compravendita, pur astrattamente idoneo a fondare la disponibilità dell'area, non era sufficiente in concreto perché il fondo era condotto da un coltivatore diretto titolare del diritto di prelazione agraria: tale diritto potestativo impediva il perfezionamento della disponibilità giuridica del fondo in assenza di una rinuncia effettiva e preventiva. La mera dichiarazione di disponibilità alla rinuncia non era sufficiente. Il difetto di disponibilità dell'area impediva il perfezionamento della PAS; la possibilità di attivare procedure espropriative per le opere connesse non superava tale carenza e, comunque, la società non aveva indicato nella pratica la disponibilità delle aree o la necessità dell'esproprio. Il Comune avrebbe dovuto chiedere chiarimenti sulla disponibilità delle aree di connessione e avrebbe dovuto rispettare il contraddittorio procedimentale, mediante richiesta di integrazioni e comunicazione dei motivi ostativi. Tali violazioni, però, non potevano condurre all'annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché il procedimento non avrebbe potuto avere esito diverso per la carenza insanabile del requisito della disponibilità dell'area. La censura relativa alla memoria del 23 maggio 2025 è stata respinta perché il procedimento era già stato definito il 12 maggio 2025. Le spese sono state poste a carico della società ricorrente.

Norme richiamate

• art. 45 c.p.a.

  termine di trenta giorni dalla notificazione per il deposito del ricorso

  In assenza del rito speciale PNRR, si applica il termine ordinario per il deposito del ricorso.

• art. 12-bis d.l. n. 68/2022, conv. l. n. 108/2022

  Il rito speciale con dimidiazione dei termini non si applica se non risulta che l'intervento sia finanziato, in tutto o in parte, con risorse PNRR.

• art. 8 d.lgs. n. 190/2024

  Il ricorso alla PAS è precluso al proponente nel caso in cui lo stesso non abbia la disponibilità delle superfici per l'installazione dell'impianto o in assenza della compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti, nonché in caso di contrarietà agli strumenti urbanistici adottati.

  La disponibilità delle superfici e la compatibilità urbanistico-edilizia costituiscono presupposti per il perfezionamento della PAS; per le opere connesse è possibile attivare, ove necessario, le procedure espropriative.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021

  La censura relativa alla qualificazione dell'area come idonea è divenuta improcedibile perché la disposizione è stata successivamente espunta dall'ordinamento.

• art. 11-bis d.lgs. n. 190/2024, introdotto dal d.l. n. 175/2025, conv. l. n. 4/2026

  Nel riedercizio del potere l'amministrazione deve applicare la disciplina sopravvenuta, che non riconosce più automaticamente l'idoneità ex lege dell'area agricola non sottoposta a vincoli paesaggistici secondo la precedente lett. c-quater.

• art. 8 l. n. 590/1965

  Il diritto di prelazione agraria del coltivatore diretto affittuario è un diritto potestativo e, finché non vi sia rinuncia effettiva e preventiva, impedisce al promissario acquirente terzo di disporre pienamente dell'area ai fini della PAS.

• art. 832 c.c.

  diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo

  La disponibilità giuridica dell'area presuppone un potere di disposizione non incompatibile con diritti potestativi di terzi sul medesimo bene.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi e la mancata interlocuzione sulle integrazioni documentali costituiscono violazioni del contraddittorio procedimentale, ma non determinano l'annullamento quando l'esito non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Impone all'amministrazione di improntare i rapporti con il privato ai principi di collaborazione e buona fede; tali principi avrebbero richiesto una richiesta di chiarimenti sulle aree di connessione.

• art. 2, comma 3, d.lgs. n. 190/2024

  I regimi amministrativi disciplinati dal decreto devono informarsi, tra gli altri, al principio di buona fede.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990

  Le violazioni procedimentali non comportano l'annullamento quando, per la natura vincolata dell'esito derivante dalla carenza di un presupposto sostanziale, è evidente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Il ricorso è dichiarato inammissibile per carenza di interesse quando non è idoneo, anche se accolto, a determinare l'annullamento dell'atto per la mancata impugnazione di autonome ragioni motivazionali.

Massime di principio

• In presenza di un provvedimento plurimotivato, il ricorrente deve impugnare tutte le autonome ragioni che, ciascuna singolarmente, sono idonee a sorreggere la decisione amministrativa; la mancata contestazione anche di una sola di esse determina l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.
• Ai fini della PAS per impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità dell'area deve essere effettiva e concreta al momento dell'attivazione della procedura e deve comprendere i poteri di godimento e disposizione necessari per conseguire il titolo e realizzare e gestire l'impianto; la mera idoneità astratta del preliminare di compravendita non è sufficiente.
• Il diritto di prelazione agraria del coltivatore diretto affittuario, quale diritto potestativo, è incompatibile con la disponibilità giuridica dell'area da parte del promissario acquirente terzo finché il titolare non abbia esercitato una rinuncia effettiva e preventiva; la mera dichiarazione di disponibilità a rinunciare non integra tale requisito.
• La possibilità di attivare procedure espropriative per le opere di connessione non esonera il proponente dall'indicare nella PAS la disponibilità attuale delle aree o la necessità di ricorrere all'espropriazione; tale facoltà non supera la carenza di disponibilità delle superfici destinate all'impianto principale.
• La violazione del contraddittorio procedimentale, inclusa l'omessa comunicazione dei motivi ostativi e la mancata richiesta di integrazioni, non determina l'annullamento dell'atto quando la carenza sostanziale di un presupposto indispensabile rende vincolato e inevitabile l'esito negativo del procedimento.
• Il giudice non può consentire all'amministrazione di integrare in giudizio la motivazione del provvedimento; una circostanza non indicata tra le ragioni ostative dell'atto non può essere utilizzata successivamente per sostenerne la legittimità.

Come è indicizzato