Sentenza n. 6839/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

AGEA ha impugnato la sentenza del TAR Piemonte con un unico complesso motivo, deducendo violazione dell’art. 115 c.p.c. ed erroneità della decisione nella parte in cui il TAR aveva ritenuto non dimostrato il computo dei pagamenti effettuati dal produttore prima della decadenza dal piano di rateizzazione. L’amministrazione ha prodotto per la prima volta in appello prospetti e documenti recanti i propri conteggi, sostenendo che essi dimostrassero l’avvenuta imputazione delle somme versate alle diverse campagne lattiero-casearie. Ha chiesto l’ammissione della documentazione ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., qualificandola come indispensabile ai fini della decisione. Il produttore ha contestato l’ammissibilità della produzione tardiva, rilevando che il TAR aveva già ordinato ad AGEA e ad ADER il deposito di una relazione dettagliata e documentata sui versamenti, sulle compensazioni e sulla quantificazione del credito, ordine rimasto sostanzialmente inevaso. Ha inoltre contestato nel merito i conteggi, sostenendo che non considerassero tutte le somme incassate, comprese quelle recuperate mediante trattenute PAC. L’appellato ha proposto anche appello incidentale improprio, censurando il rigetto, da parte del TAR, delle doglianze relative alla rideterminazione dei prelievi alla luce della giurisprudenza dell’Unione europea e al mancato computo delle trattenute PAC. Ha eccepito, infine, la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti di ADER.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione relativa alla necessità di integrare il contraddittorio nei confronti di ADER, ritenendo che l’atto presupposto e il credito per i prelievi latte fossero riferibili ad AGEA, mentre ADER aveva svolto il ruolo di agente della riscossione e di emittente dell’atto formale di riscossione. Ha poi dichiarato inammissibile la produzione documentale effettuata da AGEA per la prima volta in appello. L’art. 104, comma 2, c.p.a. consente l’acquisizione di nuovi documenti quando il collegio li ritenga indispensabili oppure quando la parte dimostri di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile; tuttavia, il potere non può essere utilizzato per sanare l’omessa attività difensiva della parte. Nel caso concreto, la questione dei pagamenti e della quantificazione del debito era stata pienamente introdotta nel giudizio di primo grado e il TAR aveva espressamente ordinato alle amministrazioni di depositare una relazione dettagliata e documentata, concedendo un termine ampio e poi fissando l’udienza di merito a distanza di circa due anni. AGEA non ha dimostrato alcun impedimento oggettivo alla produzione tempestiva né ha censurato specificamente la valutazione del TAR sull’insufficienza del materiale probatorio. La nuova documentazione mirava quindi a colmare una lacuna imputabile esclusivamente all’amministrazione, non a dimostrare un errore istruttorio o decisorio del giudice di primo grado. Venuto meno l’unico supporto probatorio del motivo d’appello, l’appello principale è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. L’appello incidentale improprio, proposto oltre il termine lungo di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza di primo grado, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché la sua efficacia era condizionata all’esito dell’appello principale e non poteva sopravvivere al suo rigetto. Le spese del grado sono state compensate per la complessità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile

  La produzione documentale nuova in appello è ammessa entro limiti rigorosi. L’indispensabilità deve essere valutata in relazione ai motivi devoluti e alle concrete modalità del giudizio di primo grado; essa non ricorre quando la produzione serve soltanto a colmare una lacuna difensiva della parte, soprattutto se il giudice di primo grado aveva già ordinato il deposito della prova e la parte non aveva dimostrato impedimenti oggettivi.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  I poteri istruttori officiosi del giudice devono essere distinti dall’inadempimento della parte a un ordine istruttorio già impartito; in tale seconda ipotesi l’incompletezza probatoria non è imputabile al giudice di primo grado.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  L’esercizio dei poteri istruttori officiosi nel giudizio amministrativo non consente alla parte che abbia omesso di adempiere agli ordini istruttori di ottenere in appello una generale riapertura dell’istruttoria.

• art. 92, comma 3, c.p.a.

  L’appello incidentale improprio autonomo, se proposto oltre il termine lungo di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza, è tardivo, salvo i presupposti dell’impugnazione incidentale tardiva collegata all’appello principale.

• art. 96, comma 4, c.p.a.

  possono essere impugnati anche capi autonomi della sentenza; tuttavia, se l'impugnazione principale è dichiarata inammissibile, l'impugnazione incidentale perde ogni efficacia

  L’appello incidentale improprio tardivo è condizionato all’esistenza e alla sorte dell’impugnazione principale. La perdita di efficacia opera anche quando l’appello principale sia respinto nel merito, perché viene meno il presupposto che giustifica la rimessione in termini dell’impugnante tardivo.

• art. 333 c.p.c.

  L’incidentalità dell’impugnazione proposta contro capi autonomi della sentenza dopo l’appello principale risponde al principio di concentrazione delle impugnazioni e alla logica del simultaneus processus.

• art. 334, comma 2, c.p.c.

  Nel processo amministrativo, per il rinvio operato dall’art. 96, comma 4, c.p.a. e dall’art. 39 c.p.a., l’impugnazione incidentale tardiva perde efficacia non solo quando l’impugnazione principale è inammissibile o improcedibile, ma anche quando essa è respinta, poiché viene meno il presupposto funzionale della sua proposizione tardiva.

• art. 39 c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile compatibili o espressive di principi generali, rilevante per integrare la disciplina dell’impugnazione incidentale tardiva.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Consente la compensazione delle spese di lite mediante il richiamo all’art. 92 c.p.c., applicato dal Collegio in ragione della complessità delle questioni.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello, la produzione di nuovi documenti ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a. non può trasformare il secondo grado in un nuovo giudizio né sanare una lacuna probatoria imputabile alla parte. L’indispensabilità della prova va valutata in relazione ai motivi devoluti, alla concreta istruttoria svolta in primo grado e alla necessità di dimostrare un errore del giudice di prime cure.
• Quando il giudice di primo grado abbia impartito uno specifico ordine istruttorio e la parte non vi abbia adempiuto, la successiva produzione della documentazione in appello è, di regola, inammissibile, salvo che siano dimostrate circostanze oggettive e non imputabili che abbiano impedito la tempestiva produzione.
• La produzione documentale in appello non è indispensabile quando è diretta soltanto a sostituire o completare l’attività difensiva omessa in primo grado; essa può essere ammessa, invece, se integra un quadro probatorio già introdotto e serve a evidenziare un errore o un’omissione del giudice di primo grado, oppure se la mancata produzione dipende da impedimenti oggettivi adeguatamente dimostrati.
• L’appello incidentale improprio tardivo, pur potendo riguardare capi autonomi della sentenza, è funzionalmente subordinato all’appello principale che ne consente la proposizione oltre il termine ordinario. Pertanto, perde efficacia ed è dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse quando l’appello principale sia dichiarato inammissibile, improcedibile o sia respinto nel merito.
• Nel giudizio relativo a una cartella di pagamento emessa da un agente della riscossione per un credito amministrativo, l’amministrazione titolare del credito e dell’atto presupposto è legittimata a impugnare autonomamente la sentenza senza necessità di integrare il contraddittorio nei confronti dell’agente della riscossione, quando la controversia riguarda la debenza e la quantificazione del credito sostanziale.

Come è indicizzato