Sentenza n. 5786/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

ISMEA, proprietaria di terreni agricoli ricompresi nell'ambito del disciolto Consorzio di Bonifica Bradano e Metaponto, ha impugnato la sentenza del TAR sostenendo che lo Statuto del disciolto Consorzio e il relativo piano di classifica non potessero più produrre effetti dopo la scadenza del termine del 30 settembre 2018 previsto dall'art. 34 della legge regionale Basilicata n. 1 del 2017, eventualmente prorogato al 30 settembre 2019. Secondo l'appellante, il nuovo Consorzio avrebbe dovuto adottare entro tale termine il nuovo Statuto, il piano di classifica, il regolamento irriguo e le tariffe; in mancanza, i previgenti atti avrebbero perso efficacia. Da ciò sarebbe derivata l'illegittimità del regolamento irriguo e delle note di pagamento degli oneri consortili, perché fondati su criteri elaborati dai disciolti enti e non più aggiornati rispetto all'entità del beneficio diretto goduto dagli immobili. L'appello ha inoltre ribadito l'ammissibilità dell'azione di accertamento atipica. Il Consorzio ha eccepito, tra l'altro, la tardività della censura di illegittimità derivata del regolamento irriguo. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente qualificato le domande originarie come: azione di accertamento atipica sull'inefficacia dello Statuto e del piano di classifica previgenti; azione di annullamento del regolamento irriguo e delle note di pagamento; azione avverso il silenzio-inadempimento della Regione sull'approvazione del piano generale di bonifica. Ha rilevato che la statuizione del TAR sull'inammissibilità dell'azione avverso il silenzio non era stata impugnata e che l'appello prospettava comunque una diversa inerzia, riferita al commissario straordinario e agli atti previsti dall'art. 34, comma 4, con mutamento della causa petendi inammissibile ai sensi dell'art. 104 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. Ha ritenuto che la domanda di accertamento dell'inefficacia degli atti previgenti fosse anzitutto inammissibile per carenza di interesse, poiché proposta in funzione strumentale a ottenere l'adozione dei nuovi atti da parte del Consorzio, senza contestuale e valida azione avverso il silenzio. Nel merito, ha comunque ritenuto la domanda infondata. L'art. 34, comma 3, della legge regionale Basilicata n. 1 del 2017 imponeva al commissario straordinario di adottare i nuovi atti entro il termine previsto, mentre il comma 5 stabiliva che, nelle more, l'attività del nuovo Consorzio continuasse a essere regolata dallo Statuto del disciolto Consorzio Bradano e Metaponto e che i contributi fossero riscossi secondo i previgenti piani di classifica e di riparto, con applicazione dei regolamenti e delle tariffe vigenti. Il termine del 30 settembre 2018 è stato quindi qualificato come termine per provvedere e non come termine finale di efficacia degli atti previgenti: questi ultimi continuano ad applicarsi fino all'adozione delle nuove determinazioni. L'eventuale inerzia avrebbe dovuto essere fatta valere con l'azione avverso il silenzio, non più esaminabile perché il relativo capo della sentenza di primo grado non era stato specificamente impugnato. È stata pertanto respinta anche la domanda di annullamento del regolamento irriguo e delle note di pagamento per invalidità derivata, poiché fondata sull'erroneo presupposto dell'inefficacia degli atti previgenti. Le spese sono state poste a carico dell'appellante, liquidate in euro 6.000, oltre accessori, in favore della parte costituita.

Norme richiamate

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente di qualificare le domande giudiziali in base ai loro elementi essenziali, indipendentemente dalla qualificazione formale data dalla parte.

• art. 104 c.p.a.

  Preclude in appello la proposizione di una diversa causa petendi rispetto a quella dedotta in primo grado; il mutamento dell'inerzia contestata e dell'amministrazione cui essa è imputata è stato ritenuto inammissibile.

• art. 31 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio costituisce lo strumento processuale per far valere l'obbligo dell'amministrazione di provvedere; nel caso concreto, la relativa domanda non era più esaminabile perché il capo di primo grado che l'aveva dichiarata inammissibile non era stato impugnato.

• art. 34, comma 3, l.r. Basilicata n. 1/2017

  Il commissario straordinario "provvede entro il 31 dicembre 2017" all'adozione dello statuto, del piano di classifica, del regolamento irriguo e all'approvazione delle tariffe irrigue.

  Prevede un termine per l'adozione dei nuovi atti del Consorzio e non determina, da solo, la cessazione degli effetti della disciplina previgente.

• art. 34, comma 5, lettere a), b) e c), l.r. Basilicata n. 1/2017

  Nelle more dell'adozione degli stessi [atti], che non potrà in ogni caso protrarsi oltre il 30 settembre 2018, l'attività del nuovo Consorzio verrà regolata dallo statuto del disciolto Consorzio; i contributi verranno riscossi secondo i piani di classifica dei disciolti consorzi; nei diversi comprensori continueranno ad applicarsi i regolamenti e le tariffe vigenti al 31 dicembre 2017.

  Il termine del 30 settembre 2018 è un termine per provvedere; lo Statuto, i piani di classifica, i regolamenti e le tariffe previgenti conservano efficacia e continuano ad applicarsi fino all'adozione dei nuovi atti.

• art. 32 l.r. Basilicata n. 1/2017

  I disciolti consorzi "continuano a svolgere tutte le attività e funzioni di cui ai rispettivi statuti" fino al 31 dicembre 2017.

  Disciplina la gestione transitoria delle attività consortili nella fase di riforma.

Massime di principio

• Quando una disciplina transitoria impone all'amministrazione di adottare nuovi atti entro un determinato termine e, nello stesso tempo, stabilisce espressamente che nelle more continuino ad applicarsi gli atti previgenti, il termine deve essere qualificato come termine per provvedere e non come termine finale di efficacia della disciplina precedente, salvo un'espressa previsione di decadenza o cessazione degli effetti.
• L'inerzia dell'amministrazione nell'adozione degli atti previsti dalla legge deve essere contestata mediante l'azione avverso il silenzio; non è sufficiente chiedere in via autonoma l'accertamento dell'inefficacia degli atti previgenti quando tale domanda è soltanto strumentale a sollecitare l'adozione dei nuovi atti.
• In appello non è ammissibile sostituire all'inerzia originariamente contestata quella riferita a un diverso soggetto pubblico, a un diverso procedimento o a diversi atti da adottare, poiché ciò integra una nuova causa petendi vietata dall'art. 104 c.p.a.
• La domanda di annullamento degli atti applicativi per invalidità derivata non può essere accolta quando il vizio dell'atto presupposto è fondato sull'asserita inefficacia di una disciplina previgente che, in base alla disciplina transitoria, continua invece a produrre effetti.

Come è indicizzato