Parere n. 858/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, operante in regime di accreditamento per prestazioni di patologia clinica, chiede l’annullamento delle determinazioni con cui l’ASL Napoli 3 Sud ha definito o applicato la regressione tariffaria unica, nonché degli atti presupposti, con particolare riferimento alle delibere relative agli anni 2010, 2015 e 2016. La ricorrente deduce violazione degli artt. 3 e 41 Cost., dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, lesione del legittimo affidamento, mancata partecipazione procedimentale, ingiustizia manifesta e arbitrarietà. Contesta, in particolare, l’assenza di un procedimento adeguatamente istruito e di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della conclusione del procedimento relativo al 2010, la tardività delle richieste di recupero, intervenute a distanza di tredici, otto e sette anni dagli esercizi di riferimento, nonché la correttezza dei presupposti e dei calcoli della RTU, per un importo complessivo indicato in euro 43.515,18. Il Ministero della salute, sulla base delle osservazioni dell’ASL, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la tardività del ricorso, l’inammissibilità delle contestazioni sui calcoli, la natura vincolata della definizione della RTU e l’accettazione, da parte della società, della clausola di salvaguardia contenuta nell’accordo contrattuale.

Il parere

La Sezione ritiene che l’affare non sia maturo per la decisione e dispone un supplemento istruttorio, lasciando impregiudicate tutte le questioni di rito e di merito. Il punto centrale è la giurisdizione. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con ordinanza n. 32259 del 21 novembre 2023, hanno riconosciuto la giurisdizione ordinaria in una controversia relativa alle modalità e ai tempi di applicazione della regressione tariffaria, qualificando tali attività come atti paritetici e operazioni di calcolo incidenti sul corrispettivo contrattuale. La Sezione osserva tuttavia che il caso in esame riguarda anche, o direttamente, le delibere di definizione della RTU, per le quali occorre verificare se l’ASL si sia limitata ad applicare criteri stabiliti a monte oppure abbia esercitato un margine di discrezionalità o stabilito essa stessa i criteri di riparto. Poiché le delibere impugnate non sembrano esplicitare i criteri utilizzati per determinare il contributo della singola struttura al superamento del tetto di spesa della branca o macroarea, il Ministero della salute è invitato a integrare la relazione istruttoria. Dovranno essere chiariti il fondamento giuridico della RTU, la fonte e il contenuto dei criteri di riparto, il rapporto tra tali criteri e le delibere impugnate, le iniziative adottate secondo il procedimento di recupero crediti disciplinato dalla delibera ASL n. 520 del 3 giugno 2021, l’eventuale incidenza dell’accoglimento sugli operatori non ricorrenti e la possibile esistenza di controinteressati. Il Ministero dovrà inoltre trasmettere le pertinenti delibere della Giunta regionale e chiarire se le delibere di regressione siano state comunicate o pubblicate, ai fini della ricevibilità e ammissibilità del ricorso. L’integrazione dovrà essere depositata entro novanta giorni, previa partecipazione alle parti, cui dovrà essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni e controdeduzioni. La trattazione è rinviata a successiva adunanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• artt. 3 e 41 Cost.

  La ricorrente ne deduce la violazione in relazione alla motivazione, all’istruttoria e all’incidenza della regressione tariffaria sull’attività economica.

• art. 3 l. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente per contestare il difetto di motivazione delle determinazioni sulla RTU.

• artt. 6, 7 e 8 l. 241/1990

  Sono richiamati per denunciare la mancata partecipazione procedimentale e l’omessa comunicazione degli elementi del procedimento.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa degli accordi contrattuali con le strutture private accreditate ed è richiamato sia per contestare la regressione tariffaria sia in relazione alla clausola di salvaguardia contrattuale.

• art. 3 Cost.

  La ricorrente ne deduce la violazione insieme all’art. 41 Cost., senza che il parere definisca nel merito tale censura.

• delibera ASL n. 520 del 3 giugno 2021

  Disciplina il procedimento per il recupero crediti dell’ASL; il Consiglio di Stato chiede di conoscere le iniziative adottate in applicazione di tale disciplina.

• ordinanza Sezioni Unite Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023

  “si tratta […] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria […] l’Asl non agisce (più) nell’esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull’entità del corrispettivo spettante al Centro”

  La giurisdizione ordinaria è stata riconosciuta per le controversie concernenti modalità e tempi di applicazione della RTU e i relativi effetti patrimoniali, quando l’ASL opera mediante atti paritetici e operazioni di calcolo.

• delibera della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003

  È richiesta per ricostruire il fondamento e la disciplina generale del meccanismo della RTU.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla regressione tariffaria unica, la giurisdizione deve essere individuata distinguendo tra la contestazione delle sole modalità esecutive e dei calcoli incidenti sul corrispettivo contrattuale, riconducibile alla giurisdizione ordinaria, e la contestazione delle delibere che stabiliscono o determinano i criteri della regressione, per la quale occorre verificare l’esercizio di un potere amministrativo.
• La qualificazione di una delibera di definizione della RTU come atto meramente esecutivo o come atto dotato di discrezionalità non può essere compiuta senza ricostruire il fondamento normativo del meccanismo e la fonte concreta dei criteri di riparto applicati alla singola struttura accreditata.
• Quando le delibere di definizione della RTU non esplicitano i criteri con cui viene determinato il contributo della singola struttura al superamento del tetto di spesa, l’amministrazione deve fornire gli elementi istruttori necessari a collegare gli importi richiesti alle fonti normative, agli atti regionali, agli accordi contrattuali e ai lavori del tavolo tecnico.
• Nel ricorso straordinario contro atti di definizione della RTU deve essere verificato se l’eventuale accoglimento possa incidere sugli importi richiesti ad altri operatori non ricorrenti; in tal caso occorre valutare la loro qualità di controinteressati e la necessità della notificazione del ricorso.
• Ai fini della ricevibilità e ammissibilità del ricorso straordinario, è necessario accertare le modalità di comunicazione o pubblicazione degli atti di regressione tariffaria, soprattutto quando siano dedotti vizi riferiti a provvedimenti adottati in anni precedenti.

Come è indicizzato