Cassazione Civile, Ordinanza n. 33980/2023 del 05/12/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale ha impugnato dinanzi al giudice amministrativo un provvedimento con cui il ministero concedente aveva formulato deduzioni procedimentali e approvato solo parzialmente un progetto di interventi di adeguamento delle protezioni laterali in prossimità di uno svincolo, scomputando varie voci economiche indicate dalla concessionaria. La società ha dedotto che tali decurtazioni e rimodulazioni erano illegittime per errori istruttori, errata applicazione della normativa di riferimento, difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà, sostenendo che la mancata o tardiva approvazione del progetto integrasse in realtà un inadempimento dell’obbligo del concedente di collaborare all’esecuzione del rapporto concessorio. In sede di regolamento preventivo di giurisdizione ha chiesto di stabilire se la controversia, pur introdotta come impugnazione di un atto amministrativo, appartenesse alla giurisdizione ordinaria oppure a quella amministrativa. Il ministero ha resistito, sostenendo la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni autostradali e di esercizio di poteri pubblicistici sulla rete. La Corte ha inoltre considerato il precedente giudizio tra le stesse parti, definito dal Tribunale ordinario con affermazione della giurisdizione ordinaria, ma ha ritenuto tale giudicato non decisivo perché relativo a costi e opere riferiti a un diverso arco temporale e a una diversa domanda.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto ammissibile il regolamento di giurisdizione proposto anche dalla parte attrice, nonostante la pendenza di altri giudizi e il precedente giudicato interno/esterno relativo a una domanda diversa. Nel merito del riparto, ha escluso che la controversia ricadesse nella giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133 c.p.a., perché la lite riguardava la fase esecutiva di una concessione autostradale e, in particolare, l’accertamento dell’adempimento o inadempimento delle obbligazioni contrattuali inerenti alla copertura dei costi di interventi di manutenzione e adeguamento, non l’esercizio di un potere autoritativo di pianificazione o conformazione del servizio. Il provvedimento ministeriale di parziale approvazione del progetto è stato qualificato come valutazione tecnico-giuridica interna al rapporto concessorio e non come espressione di potere autoritativo idoneo a spostare la giurisdizione al giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  richiamato tra i parametri asseritamente violati dalla ricorrente, ma non decisivo ai fini del riparto di giurisdizione

• art. 3 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente sulla disciplina delle concessioni e del relativo assetto economico

• art. 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate nel provvedimento impugnato

• delibera CIPE n. 39/2007

  richiamata dalla ricorrente come atto di riferimento della disciplina applicata

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  ritenuto non applicabile alla controversia, perché la lite attiene alla fase esecutiva del rapporto concessorio e non all’esercizio di un potere autoritativo nella gestione del servizio

• art. 11 L. n. 241/1990

  richiamato per escludere la riconducibilità della convenzione alla figura dell’accordo amministrativo rilevante ai fini della giurisdizione

• art. 2 della convenzione

  individua a carico del concessionario la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento richiesti da esigenze di sicurezza e di mantenimento del servizio

• art. 3 della convenzione

  prevede che il concessionario predisponga periodicamente il programma dei lavori di manutenzione da sottoporre al concedente

• art. 5 della convenzione

  richiamato dalla ricorrente come fonte dell’indennizzo preteso in un diverso giudizio

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  richiamato in via comparativa per escludere che la controversia fosse riconducibile alla giurisdizione esclusiva in materia di lavori pubblici nella fase di affidamento

Massime di principio

• Nelle concessioni di costruzione e gestione di opere pubbliche, la controversia relativa alla fase esecutiva del rapporto e all’adempimento o inadempimento delle obbligazioni contrattuali spetta di regola al giudice ordinario.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva non si radica per il solo fatto che la domanda sia proposta come impugnazione di un atto amministrativo: occorre verificare il petitum sostanziale e la natura della posizione giuridica dedotta.
• La valutazione del concedente sulla necessità, sulle modalità tecniche e sulla congruità dei costi di interventi previsti dalla convenzione, quando si inserisce nell’assetto negoziale del rapporto, non integra necessariamente esercizio di potere autoritativo.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione è proponibile anche dall’attore quando sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, al fine di ottenere una decisione definitiva sulla giurisdizione.
• Un precedente giudicato sulla giurisdizione relativo a una domanda diversa, per diverso arco temporale, oggetto e causa petendi, non preclude la decisione sulla giurisdizione nella nuova controversia.
• Nel sistema delle concessioni e dei pubblici servizi, la progressiva contrattualizzazione del rapporto conduce a distinguere la fase di affidamento, più esposta alla giurisdizione amministrativa, dalla fase esecutiva, normalmente devoluta al giudice ordinario salvo esercizio effettivo di poteri autoritativi.

Come è indicizzato