Sentenza n. 632/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari hanno appellato la sentenza del TAR Sicilia, Sez. V, n. 3200/2024, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza acquisitiva. Hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, commi 3 e 5, d.P.R. 380/2001, in riferimento agli artt. 3, 42, 97 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, contestando l’acquisizione dell’intero lotto e l’assenza di adeguata correlazione e ponderazione. Nel merito hanno sostenuto che la revoca disposta dal Comune nel 2017 avrebbe travolto il presupposto dei successivi atti acquisitivi; che l’art. 15 l.r. Sicilia 78/1976 non fosse applicabile a un fabbricato asseritamente realizzato nel 1973; che l’ordinanza del 2021 fosse sproporzionata e non adeguatamente motivata quanto all’acquisizione dell’intera particella; che fossero rilevanti la domanda di condono presentata ai sensi della l. 47/1985 e l’oblazione versata, nonché l’autorizzazione rilasciata dalla Capitaneria di porto. In appello hanno inoltre dedotto l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Hanno infine invocato la disciplina sopravvenuta introdotta dal d.l. 69/2024, convertito dalla l. 105/2024, le istanze di riesame e regolarizzazione presentate nel 2025 e 2026, le iniziative di ripristino e messa in sicurezza e lo stato di degrado dell’immobile.

La decisione

Il CGARS respinge l’appello, dichiarando inammissibile la censura sull’omessa comunicazione di avvio perché formulata per la prima volta in appello e fondata su una causa petendi autonoma, in violazione dell’art. 104, comma 1, c.p.a.; la ritiene comunque infondata, poiché l’ordinanza del 2021 si inseriva nella sequenza acquisitiva già conosciuta e dava esecuzione alla sentenza del 2019, senza avviare un nuovo procedimento repressivo. Respinge la censura relativa alla revoca del 2017: l’ordinanza n. 6 aveva ritirato il precedente accertamento di inottemperanza e l’atto di sgombero e acquisizione, non l’autonomo ordine di demolizione, rimasto efficace; il Comune poteva quindi procedere a un nuovo accertamento nel 2017. Respinge la doglianza sulla legge regionale del 1976: ai fini della determinazione dell’area ulteriore acquisibile ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 rilevano le prescrizioni urbanistiche vigenti al momento della determinazione, mentre la data di realizzazione attiene alla diversa questione, ormai definita, della legittimità originaria dell’opera. Ritiene adeguatamente motivata l’acquisizione dell’intera particella: l’ordinanza aveva indicato la classificazione urbanistica, la fascia di inedificabilità assoluta entro 150 metri dalla battigia, la conseguente capacità edificatoria pari a zero, la consistenza abusiva di 77 metri quadrati e quella del lotto di circa 133 metri quadrati; in assenza di indice edificatorio positivo non era praticabile il calcolo aritmetico, e gli appellanti non hanno indicato quale porzione fosse estranea alla pertinenza. Il limite di dieci volte la superficie utile abusiva è un limite massimo, non un criterio autonomo e sufficiente per individuare l’area acquisibile. Respinge le doglianze su condono e oblazione, poiché il condono era stato definitivamente respinto e il pagamento non equivale a titolo sanante; respinge quella sull’autorizzazione marittima, che non sostituisce i titoli edilizi o paesaggistici e non incide sull’ordine demolitorio né sui criteri di determinazione dell’area. Esclude che la disciplina sopravvenuta, le istanze del 2025 e 2026 o lo stato di degrado dimostrino l’illegittimità dell’atto del 2021: le istanze richiedono specifiche determinazioni amministrative e non producono automaticamente la caducazione degli atti precedenti; gli atti successivi e la gestione materiale dell’immobile restano estranei al giudizio. La questione costituzionale è dichiarata irrilevante con riguardo al comma 5 e ai profili relativi a fattispecie estranee; per la parte restante è manifestamente infondata, perché il comma 3 prevede limiti funzionali e quantitativi all’acquisizione, richiede istruttoria e motivazione ed è soggetto a controllo giurisdizionale. Spese del grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  La sua proposizione per la prima volta in appello si pone, dunque, in contrasto con il divieto dei nova sancito dall’art. 104, comma 1, c.p.a.

  In appello non è consentito introdurre un autonomo vizio dell’atto, fondato su una causa petendi distinta e non dedotto in primo grado; la critica all’omesso esame presuppone che la questione fosse stata ritualmente introdotta.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La mancata rinnovazione della comunicazione di avvio non ha, pertanto, impedito agli interessati di conoscere l’oggetto e la finalità dell’attività amministrativa, né ha determinato, nelle concrete circostanze della fattispecie, una compressione effettiva delle facoltà partecipative idonea a infirmare il provvedimento.

  Nel caso concreto non occorreva rinnovare la comunicazione di avvio per l’atto adottato in riedizione del potere, poiché gli interessati conoscevano la sequenza e gli elementi rilevanti erano già noti all’amministrazione; non si era verificata una lesione effettiva della partecipazione.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il rinvio alle prescrizioni vigenti impone di avere riguardo al regime urbanistico operante nel momento in cui l’Amministrazione procede alla determinazione dell’area ulteriore.

  La superficie ulteriore acquisibile va determinata in base al regime urbanistico vigente al momento della determinazione amministrativa, e non ricostruendo la superficie che sarebbe stata necessaria all’epoca dell’edificazione abusiva.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il limite pari a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita segna l’estensione massima dell’effetto acquisitivo, ma non costituisce, da solo, il criterio positivo per individuare l’area concretamente acquisibile.

  Il limite decuplo è soltanto una soglia massima: l’amministrazione deve comunque indicare il regime urbanistico applicabile e motivare la superficie concreta acquisita, secondo le prescrizioni vigenti e in relazione alle opere abusive.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il dato normativo reca, pertanto, un duplice limite all’esercizio del potere: uno funzionale, costituito dalla necessaria correlazione tra l’area ulteriore e le opere abusive; l’altro quantitativo, rappresentato dalla soglia massima espressamente stabilita.

  L’acquisizione dell’area ulteriore non può essere automatica o indiscriminata: deve risultare funzionalmente correlata alle opere abusive e rispettare il limite quantitativo legale; la determinazione richiede istruttoria, motivazione e controllo giurisdizionale.

• art. 31, commi 3 e 5, d.P.R. 380/2001

  La questione è irrilevante quanto ai profili estranei alla fattispecie controversa e, per la restante parte, manifestamente infondata.

  Il comma 5 non era rilevante, perché il giudizio non riguardava la demolizione o conservazione dell’opera acquisita; i profili riferiti a condono pendente e proprietario incolpevole erano estranei alla fattispecie. Quanto al comma 3, la questione è manifestamente infondata alla luce dei limiti funzionali, quantitativi e procedimentali dell’acquisizione.

• art. 15 l.r. Sicilia 12 giugno 1976, n. 78

  L’art. 15 della legge regionale n. 78 del 1976 non è stato, pertanto, applicato retroattivamente al fine di qualificare come abusiva un’edificazione anteriore alla sua entrata in vigore.

  La disciplina regionale è stata considerata quale componente delle prescrizioni urbanistiche vigenti per determinare l’area acquisibile, non per qualificare retroattivamente come abusiva un’opera realizzata prima della sua entrata in vigore.

Massime di principio

• Nella determinazione della superficie ulteriore acquisibile ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, il riferimento alle «vigenti prescrizioni urbanistiche» impone di applicare il regime urbanistico operante al momento in cui l’amministrazione individua l’area, senza confonderlo con la disciplina rilevante per valutare la legittimità originaria dell’edificazione.
• Il limite di dieci volte la superficie utile abusivamente costruita è un tetto massimo dell’acquisizione e non individua, da solo, l’area concretamente acquisibile. L’amministrazione deve indicare il regime urbanistico, esplicitare il criterio adottato e motivare la correlazione tra superficie acquisita e opere abusive.
• L’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 non autorizza l’acquisizione automatica dell’intero lotto: l’area ulteriore deve essere funzionalmente necessaria rispetto alle opere abusive, rispettare il limite quantitativo e risultare da un’istruttoria e da una motivazione specifiche, sindacabili dal giudice.
• Il ritiro di un accertamento di inottemperanza e dei conseguenti atti acquisitivi non si estende a un distinto ordine di demolizione non incluso nel dispositivo dell’atto di revoca. Se l’ordine demolitorio resta efficace, l’amministrazione può procedere a un nuovo accertamento dell’inottemperanza.
• In appello è inammissibile la deduzione per la prima volta di un autonomo vizio procedimentale dell’atto, fondato su una causa petendi diversa da quella proposta in primo grado; la denuncia di omesso esame non consente di introdurre tardivamente una censura mai ritualmente devoluta.
• La presentazione di una nuova istanza di regolarizzazione non determina, di per sé, la caducazione di precedenti ordini repressivi o atti acquisitivi; l’eventuale applicabilità della disciplina sopravvenuta richiede la verifica dei presupposti e una determinazione dell’amministrazione competente.

Come è indicizzato