Sentenza n. 6615/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado e il provvedimento di esclusione per violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, violazione dell’art. 97 Cost. ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Hanno dedotto, anzitutto, che la sottostima dei lavoratori da riassorbire in forza della clausola sociale — 40 anziché 45 — sarebbe stata irrilevante, non espressamente considerata nel procedimento di verifica dell’anomalia e comunque riferita a una stima meramente indicativa, trattandosi di accordo quadro. Hanno contestato inoltre la valutazione relativa all’impiego di 15 lavoratori svantaggiati, sostenendo che la cooperativa sociale mandante fosse professionalmente e statutariamente deputata al loro inserimento lavorativo, che beneficiasse dei relativi incentivi e che la precedente difficoltà di impiego non fosse rilevante per la nuova offerta. È stata altresì dedotta la mancata previsione di costi aggiuntivi e di una riduzione della produttività dei lavoratori svantaggiati, nonché la quantificazione della sottostima in euro 251.926,06. Le appellanti hanno riproposto i motivi non esaminati in primo grado: asserita insussistenza dell’obbligo di produrre la dichiarazione di equivalenza tra CCNL; giustificazione dei costi relativi ai permessi per diritto allo studio e alle assenze per attività sindacali mediante cedolini; irrilevanza dell’errore relativo al tasso INAIL; irrilevanza dell’indicazione di un’aliquota INPS non aggiornata; carattere non inderogabile dei valori medi delle tabelle ministeriali in materia di costi aziendali della sicurezza. La Regione ha difeso l’esclusione rilevando la complessiva inattendibilità dell’offerta, mentre le controinteressate costituite hanno chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ribadito che la verifica dell’anomalia si fonda su stime previsionali e che l’offerta può essere esclusa quando le criticità, per rilevanza e incidenza complessiva, rendano l’operazione economicamente non plausibile e strutturalmente inaffidabile. La relativa valutazione costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, macroscopica erroneità o carenza istruttoria. Nel caso concreto, la questione decisiva è stata individuata nella mancata dimostrazione della concreta possibilità di impiegare i lavoratori svantaggiati indicati nell’offerta. La Regione aveva legittimamente considerato il precedente affidamento, nel quale la cooperativa mandante aveva receduto proprio per l’impossibilità di assumere personale appartenente alle categorie protette, e aveva richiesto chiarimenti sulla fattibilità dell’impiego di tali lavoratori, sull’equivalenza dei contratti collettivi e sugli sgravi contributivi. Le giustificazioni si erano limitate ad affermare che le ore ulteriori previste dalla nuova offerta avrebbero consentito di impiegare 15 lavoratori svantaggiati, senza fornire una dimostrazione concreta e coerente con la clausola sociale e con la precedente esperienza esecutiva. La verifica non era stata statica, ma si era sviluppata mediante un contraddittorio tecnico volto a verificare la serietà e sostenibilità dell’offerta. La mancata prova della fattibilità dell’impiego dei lavoratori svantaggiati comportava una sottostima del costo della manodopera pari a euro 251.926,06, sufficiente a incidere sull’affidabilità complessiva dell’offerta. Tale ragione è stata ritenuta assorbente rispetto alla contestazione concernente il numero dei lavoratori da riassorbire e agli ulteriori profili relativi ai tassi INAIL e INPS, comunque oggetto di rilievi nel procedimento e in parte ammessi dalle appellanti. Le spese sono state poste a carico delle appellanti, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori per ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia consente alla stazione appaltante di valutare la sostenibilità complessiva dell’offerta e di escluderla quando le giustificazioni non dimostrino la sua attendibilità economica.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalle appellanti quale parametro dei principi di buon andamento e imparzialità, senza che il giudice ravvisi una sua violazione.

• art. 381/1991

  Disciplina il riferimento ai lavoratori svantaggiati e all’attività di inserimento lavorativo svolta dalla cooperativa sociale mandante; la mera qualificazione statutaria della cooperativa non sostituisce la prova concreta della fattibilità dell’impiego nella specifica commessa.

• art. 101 c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito di memorie e repliche in vista dell’udienza di discussione.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia può condurre all’esclusione dell’offerta quando le criticità rilevate, considerate nel loro complesso, incidano in modo significativo sulla struttura economica dell’offerta e ne compromettano l’attendibilità e la capacità di garantire la regolare esecuzione del contratto.
• La valutazione di anomalia costituisce esercizio di discrezionalità tecnica della stazione appaltante; il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione e può sindacarla soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, macroscopica erroneità o carenza istruttoria.
• Nel procedimento di verifica dell’anomalia la stazione appaltante può considerare anche elementi non espressamente previsti dalla lex specialis quando siano concretamente rilevanti per valutare la sostenibilità dell’offerta e la sua coerenza interna.
• La dichiarazione di disponibilità di una cooperativa sociale all’impiego di lavoratori svantaggiati, accompagnata dall’indicazione dei relativi benefici contributivi, non è sufficiente se l’operatore non dimostra concretamente la fattibilità dell’impiego nella specifica commessa, la compatibilità con la clausola sociale e la correttezza dei costi considerati.
• Il precedente svolgimento della commessa può essere preso in considerazione nella verifica dell’anomalia, soprattutto quando il concorrente sia il gestore uscente e le vicende del precedente affidamento siano direttamente pertinenti alla concreta fattibilità dell’organizzazione del servizio prospettata nella nuova offerta.

Come è indicizzato