Cassazione Civile, Ordinanza n. 01952/2026 del 29/01/2026

Esito

La controversia

Nel giudizio di merito davanti al Tribunale di Roma, i ricorrenti hanno chiesto il risarcimento del danno non patrimoniale per la morte di propri congiunti, assumendo che la lesione sia dipesa da atti e omissioni della pubblica amministrazione nella prima e seconda fase della pandemia da Covid-19: mancata predisposizione o attuazione di un piano pandemico adeguato, mancato rispetto di fonti nazionali e sovranazionali, carenze organizzative del servizio sanitario, insufficienza di posti letto e mezzi, ritardi nei ricoveri e nella gestione dei contagi, mancata zona rossa nella bergamasca. Con il regolamento preventivo i ricorrenti hanno sostenuto che la controversia appartenga al giudice ordinario perché non impugnerebbe modalità di esercizio del potere amministrativo, ma dedurrebbe una responsabilità aquiliana o contrattuale della P.A. per violazione di obblighi di legge e lesione di diritti soggettivi fondamentali. Le amministrazioni resistenti hanno invece eccepito la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, richiamando la disciplina sul servizio sanitario nazionale, sulla profilassi internazionale e sulla gestione delle emergenze. Alcuni interventori hanno aderito alla tesi della giurisdizione ordinaria; la Corte ha però qualificato tardivi e quindi inammissibili i loro atti di costituzione.

La decisione

La Corte ha dichiarato inammissibili gli atti tardivi di intervento/controricorso di alcune parti del giudizio a quo, poi ha esaminato il petitum sostanziale della domanda risarcitoria e ha ritenuto che la causa riguardasse non un mero comportamento materiale svincolato dal potere pubblico, ma l'inefficienza e l'adeguatezza dell'organizzazione e gestione del servizio sanitario nazionale nella crisi pandemica, quindi una controversia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. È stata esclusa sia la tesi del difetto assoluto di giurisdizione per atto politico, sia la tesi della giurisdizione ordinaria fondata sulla sola deduzione di diritti fondamentali o sulla prospettazione di responsabilità da contatto/affidamento. Il regolamento preventivo è stato quindi deciso con attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  regola il regolamento preventivo di giurisdizione; il giudizio è trattato secondo la disciplina del controricorso nei termini di legge

• artt. 365 e ss. c.p.c.

  si applicano al regolamento preventivo, con conseguente necessità di controricorso tempestivo

• art. 7, comma 1, ultimo periodo, c.p.a.

  esclude la giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti e provvedimenti del Governo esercitati come potere politico

• art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104/2010

  radica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie relative a servizi di pubblica utilità, qui individuato nel servizio sanitario nazionale

• art. 95 Cost.

  richiamato per definire l'ambito della funzione di governo e dell'indirizzo politico

• art. 32 Cost.

  evocato come diritto fondamentale alla salute, la cui tutela non esclude di per sé la giurisdizione amministrativa

• art. 2043 c.c.

  richiamato dai ricorrenti come base della pretesa risarcitoria aquiliana

• art. 2049 c.c.

  richiamato dai ricorrenti come ulteriore base della pretesa risarcitoria

• art. 2059 c.c.

  richiamato dai ricorrenti per il danno non patrimoniale

• art. 1218 c.c.

  richiamato dai ricorrenti in chiave di responsabilità contrattuale

• art. 2697 c.c.

  evocato indirettamente nel richiamo all'onere della prova e al nesso causale, ma non come ratio autonoma della decisione

Massime di principio

• Nel regolamento di giurisdizione la Corte individua il giudice competente avendo riguardo al petitum sostanziale, cioè alla causa petendi ricavata dai fatti allegati e dal rapporto giuridico sostanziale dedotto, non dalla qualificazione formale attribuita dalle parti.
• La deduzione della lesione di diritti fondamentali, come il diritto alla salute, non basta da sola a radicare la giurisdizione del giudice ordinario: occorre verificare se la protezione del diritto sia stata predefinita in modo vincolato dal legislatore oppure richieda mediazione e valutazioni della pubblica amministrazione.
• Quando la domanda risarcitoria investe la gestione, organizzazione e inefficienza di un servizio pubblico, e in particolare del servizio sanitario nazionale in situazione emergenziale, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a.
• Non è configurabile un mero comportamento materiale della P.A. sottratto al potere pubblico quando la pretesa riguarda un insieme composito di condotte attive e omissive riconducibili all'esercizio della funzione amministrativa di organizzazione del servizio.
• La qualificazione della responsabilità come aquiliana, contrattuale da contatto o da legittimo affidamento non muta il riparto di giurisdizione se la condotta lamentata è connessa all'esercizio del potere autoritativo in una materia affidata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• L'atto politico è categoria recessiva e va riconosciuto solo quando ricorrano congiuntamente il requisito soggettivo dell'organo costituzionale nell'esercizio della funzione di governo e il requisito oggettivo della libertà del fine, in assenza di vincoli giuridici che predeterminino l'esercizio del potere.

Come è indicizzato