Cassazione Civile, Sentenza n. 7110/2023 del 09/03/2023

Esito

La controversia

La ricorrente impugna la decisione che aveva riconosciuto a favore della dipendente un risarcimento del danno (in via subordinata) per l'omesso avvio e completamento della procedura di graduazione delle funzioni dirigenziali e di pesatura degli incarichi, che rendeva impossibile determinare e corrispondere la quota variabile della retribuzione di posizione. La parte ricorrente sosteneva che la componente variabile dipendeva da atti e procedure aziendali e contrattuali che richiedevano il coinvolgimento dell'azienda e della contrattazione integrativa, che in concreto avevano portato al riconoscimento di un minimum retributivo (delibera n.320/2013) e che, pertanto, non sussisteva colpa dell'amministrazione. Chiedeva la cassazione della sentenza per violazione di norme contrattuali e codicistiche.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'ASP Agrigento. Ha confermato che l'obbligo della P.A. di avviare e completare la procedura di graduazione delle funzioni e di pesatura degli incarichi sussiste e che la mancata adozione di tale provvedimento non può essere surrogata da una richiesta di adempimento da parte del dirigente, trattandosi di atto discrezionale e infungibile dell'amministrazione. Ne consegue che la tutela esperibile a favore del dirigente è il risarcimento del danno per perdita di chance di percepire la parte variabile della retribuzione di posizione. La Corte ha precisato la ripartizione dell'onere della prova: il dirigente deve allegare la fonte del diritto e l'inadempimento; la P.A. deve allegare e provare fatti estintivi o impeditivi, ivi compresa l'impossibilità non imputabile. Ha inoltre affermato che inosservanze dei termini procedurali della contrattazione integrativa o questioni sul fondo aziendale non esonerano in via automatica l'ente dall'obbligo di attivare la procedura. Il riconoscimento di un minimum retributivo costituisce adempi-mento parziale e rileva nella valutazione equitativa del danno, ma non esclude automaticamente la responsabilità. Sono state condannate le spese a carico dell'ASP.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 29 del 1993, art. 24, comma 1

  La retribuzione del personale con qualifica di dirigente è determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali, prevedendo che il trattamento economico accessorio sia correlato alle funzioni attribuite e alle connesse responsabilità. La graduazione delle funzioni e responsabilit à ai fini del trattamento accessorio è definita, ai sensi dell'art. 3, con decreto ministeriale per le amministrazioni dello Stato e con provvedimenti dei rispettivi organi di governo per le altre amministrazioni o enti, ferma restando comunque l'osservanza dei criteri e dei limiti delle compatibilità finanziarie fissate dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica

  Stabilisce il principio secondo cui la retribuzione dei dirigenti è correlata alle funzioni e che la graduazione delle funzioni è il presupposto per la determinazione del trattamento accessorio; tale graduazione è un atto riservato all'organo di vertice e condiziona il diritto alla quota variabile.

• CCNL 5 dicembre 1996, art. 51

  Attribuisce alle aziende l'obbligo di determinare la graduazione delle funzioni e di attribuire a ciascuna posizione un valore economico, prevedendo la parte fissa e la parte variabile della retribuzione di posizione e collegando la componente variabile alla graduazione aziendale.

• CCNL 5 dicembre 1996, art. 55

  Definisce la composizione della retribuzione di posizione (parte fissa e parte variabile) e chiarisce che la componente variabile è determinata in sede aziendale sulla base della graduazione delle funzioni e delle procedure previste.

• CCNL 5 dicembre 1996, art. 60

  Prevede l'istituzione di un fondo per il finanziamento della retribuzione di posizione, con obbligo di utilizzo annuale delle risorse; il fondo è lo strumento finanziario cui attingere per la quota variabile.

• CCNL 8 giugno 2000, art. 39

  Conferma e integra la disciplina della retribuzione di posizione e la possibilità che la quota variabile minima sia integrata in sede aziendale mediante fondi e graduazione; ribadisce la distinzione tra quota tabellare e quota aziendale variabile.

• CCNL 8 giugno 2000, art. 4 e art. 5

  Regolano la contrattazione collettiva integrativa, i tempi e le procedure per la sua instaurazione; la Corte ha ritenuto che tali fasi hanno carattere endoprocedimentale e che il mancato rispetto dei termini non assolve di per sé la P.A. dall'obbligo di attivare la graduazione.

• CCNL 3 novembre 2005, art. 24

  Fornisce un'interpretazione autentica sulla composizione della retribuzione di posizione: esiste una quota tabellare (fissa e variabile) e una ulteriore quota variabile definita in sede aziendale collegata all'incarico; fino al conferimento degli incarichi spetta un minimo tabellare anticipato.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 1

  La graduazione delle funzioni è riconducibile agli atti di macro-organizzazione riservati all'organo di vertice dell'amministrazione; si tratta di un atto discrezionale della P.A.

• Codice Civile, art. 1218

  Principio sulla responsabilità per inadempimento: la P.A. deve provare l'impossibilità non imputabile a sé per esonerarsi dall'obbligo; onere della prova degli eventi impeditivi grava sull'amministrazione.

• Codice Civile, art. 1223

  Regola il nesso di causalità nei risarcimenti: il danno risarcibile comprende anche i danni indiretti e mediati che siano effetto normale dell'inadempimento; applicato per riconoscere il risarcimento per perdita di chance.

Massime di principio

• La P.A. ha l'obbligo di avviare e completare la procedura di graduazione delle funzioni e di pesatura degli incarichi; la mancata adozione del provvedimento configura inadempimento.
• La componente variabile della retribuzione di posizione dipende dalla graduazione aziendale e non può essere riconosciuta automaticamente senza il relativo provvedimento amministrativo; pertanto il dirigente non può ottenere un adempimento diretto dell'atto amministrativo discrezionale.
• In caso di mancato avvio/completamento della procedura il dirigente può chiedere il risarcimento per perdita di chance di ottenere la quota variabile; il danno può essere liquidato in via equitativa anche sulla base di presunzioni e calcoli probabilistici.
• Nella ripartizione dell'onere della prova il dirigente deve allegare la fonte normativa o contrattuale del diritto e l'inadempimento; la P.A. deve provare fatti impeditivi o cause non imputabili (es. impossibilità oggettiva, factum principis).
• Il pagamento di un minimum tabellare costituisce un adempimento parziale e rileva nella quantificazione equitativa del danno, ma non esclude automaticamente la responsabilità dell'ente se la procedura non è stata completata.
• Il mancato rispetto dei termini o problemi nella contrattazione integrativa o nella dotazione del fondo non sollevano automaticamente la P.A.; tali vicende devono essere specificamente allegati e provati come cause impeditrici.