Sentenza n. 143/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia del Comune, la condanna a provvedere entro un termine e, ove adottata, l’annullamento della nota di mancato adeguamento al parere motivato dell’Autorità. L’operazione consisteva nell’acquisto dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società interamente pubblica, in house e qualificata come società quotata ai sensi del T.U.S.P. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, i Comuni soci erano tenuti ad adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’acquisizione indiretta, nonché a trasmetterla all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto un’azione impugnatoria e non un’azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo di provvedere e che l’adozione tardiva della delibera fosse priva di utilità. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli obblighi del T.U.S.P. alle operazioni realizzate tramite società quotate e l’autonomia gestionale della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Il ricorso è stato ritenuto ammissibile anche perché l’adozione successiva della delibera conserva utilità, consentendo il controllo dell’Autorità e della Corte dei conti; l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’interesse a contestare l’omissione amministrativa. Nel merito, il TAR ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero riferito alle società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente a tali società, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. continuano ad applicarsi ai Comuni anche quando l’acquisizione indiretta sia realizzata tramite una società quotata. L’acquisto da parte della controllata di una società in house ha determinato una nuova partecipazione indiretta dei Comuni in una società già costituita e costituiva una decisione significativa, non autonomamente assumibile dalla società in house senza il coinvolgimento degli enti soci titolari del controllo analogo. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., disponendone la successiva trasmissione all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  Le amministrazioni devono motivare analiticamente la necessità istituzionale, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità dell’operazione con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendo la deliberazione all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  L’acquisizione di partecipazioni da parte di un Comune richiede una deliberazione consiliare adottata secondo le modalità previste dal T.U.S.P. e conforme agli obblighi motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’obbligo deliberativo si applica anche alle acquisizioni indirette; la limitazione relativa alle società quotate opera per l’acquisto della qualità di socio da parte dell’amministrazione, ma non esclude gli obblighi degli enti pubblici quando l’acquisizione indiretta produce una nuova partecipazione pubblica.

• art. 8, comma 2, d.lgs. n. 175/2016

  eventuale mancanza o invalidità dell’atto deliberativo

  La sanzione dell’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della delibera non priva l’AGCM dell’interesse ad agire contro l’inerzia amministrativa, né rende inutile l’adozione successiva dell’atto deliberativo.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione dal rito camerale dell’azione avverso il silenzio al rito abbreviato previsto per i giudizi ex art. 21-bis legge n. 287/1990.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individua il rito camerale applicabile all’azione avverso il silenzio, rito poi convertito dal TAR.

• art. 119 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto applicabile il rito abbreviato ai giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis legge n. 287/1990, indipendentemente dalla concreta conformazione della domanda.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la richiesta di nomina del commissario ad acta, non esaminata come necessaria in ragione dell’ordine di provvedere impartito al Comune.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di una pubblica amministrazione violi obblighi di legge funzionali alla tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016 esonera le società quotate soltanto dall’applicazione delle disposizioni del T.U.S.P. che le abbiano come destinatarie dirette, senza esonerare le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed economicità dell’operazione, e trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisto di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società, ma deve essere deliberata dagli enti titolari del controllo analogo congiunto.
• La successiva inefficacia del contratto di acquisto per mancanza o invalidità della delibera non elimina l’interesse dell’AGCM a far accertare l’illegittimità dell’inerzia, poiché l’adozione della deliberazione consente comunque di ristabilire i controlli amministrativi e concorrenziali previsti dalla legge.

Come è indicizzato