Sentenza n. 600/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha contestato il bando della gara centralizzata a procedura aperta indetta dalla Regione Lazio per l'affidamento del servizio di consulenza assicurativa e brokeraggio, lamentando anzitutto il carattere discriminatorio ed anticoncorrenziale del requisito di capacità economico-finanziaria previsto dal punto 6.2 del disciplinare. In origine era richiesto un fatturato globale medio annuo, riferito a tre esercizi finanziari del periodo 2019-2023, non inferiore all'importo complessivo a base di gara, pari a 14.625.000 euro. La società, qualificatasi come piccola impresa con meno di 15 dipendenti e con fatturato 2023 pari a 1.329.519 euro, ha sostenuto che la clausola fosse escludente e sproporzionata. Dopo la rettifica degli atti di gara, che aveva sostituito il requisito del fatturato globale medio con quello del fatturato globale riferito al medesimo triennio, riducendo la soglia a 9.750.000 euro, la ricorrente ha mantenuto le proprie censure. Il nucleo della contestazione riguardava la mancata suddivisione dell'appalto in almeno due lotti, in violazione dell'art. 58 del d.lgs. 36/2023 e dei principi di concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e favor partecipationis, nonché degli artt. 2, 59, 78, 79 e 124 della direttiva 2014/24/UE. Secondo l'appellante, lo studio di fattibilità e il servizio di brokeraggio assicurativo costituivano attività distinte, non necessariamente da affidare a un unico operatore, e la motivazione della scelta aggregante sarebbe stata carente, illogica e integrata soltanto in sede difensiva. È stato inoltre dedotto il mancato rispetto del Piano biennale regionale 2024-2025, adottato con deliberazione della Giunta regionale n. 958/2023, che avrebbe previsto soltanto il servizio di supporto all'analisi dei rischi e dei sinistri, non anche il brokeraggio assicurativo. È stata infine contestata l'assenza della categoria del brokeraggio dal d.P.C.M. 11 luglio 2018 e la necessità di una specifica delega delle aziende sanitarie alla Centrale Acquisti regionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla mancata suddivisione in lotti, ha affermato che l'art. 58 del d.lgs. 36/2023 pone la suddivisione in lotti come regola generale, funzionale anche alla partecipazione delle PMI, ma consente la deroga quando essa sia sostenuta da una motivazione specifica, adeguata e riferita all'interesse antagonista al favor partecipationis. La scelta è sindacabile nei limiti della ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell'istruttoria, trattandosi di valutazione tecnico-economica e discrezionale della stazione appaltante. Nel caso concreto, la motivazione risultava già dagli atti di gara e non costituiva integrazione postuma: il disciplinare indicava l'esigenza di garantire alle aziende sanitarie e alla Regione un unico interlocutore, mentre il capitolato descriveva la complessità e l'eterogeneità delle coperture assicurative, il diverso regime di assicurazione degli enti, l'elevato livello delle franchigie e la differenziazione delle spese legali. Le due fasi della procedura, consistenti dapprima nello studio di fattibilità e poi nel supporto all'implementazione dello studio, alle procedure di gara e alla gestione dei contratti, sono state ritenute intimamente connesse e conseguenziali, tali da giustificare l'affidamento unitario per assicurare omogeneità e continuità nell'esecuzione e il complessivo efficientamento della gestione e della spesa assicurativa del sistema sanitario regionale. È stato quindi ritenuto ragionevole individuare un operatore con forte esperienza di mercato, anche in relazione alle esigenze di equilibrio finanziario del servizio sanitario. Il secondo motivo è stato respinto perché il Piano biennale regionale ha natura meramente programmatoria e non vincolante e non impedisce alla Regione di estendere l'oggetto della gara alla fase di gestione ed esecuzione. Il TAR aveva inoltre correttamente rilevato che la programmazione delle gare centralizzate discende da una disciplina regionale interna e non da un obbligo della normativa nazionale. Non era necessaria una specifica delega delle aziende sanitarie per ricomprendere nella procedura i servizi di brokeraggio non contemplati dal d.P.C.M. 11 luglio 2018, poiché la Direzione regionale competente è qualificata dalla legislazione regionale come centrale acquisti regionale. L'appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori, in favore della Regione Lazio.

Norme richiamate

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  La suddivisione in lotti è la regola; la deroga deve essere specificamente motivata e devono essere indicati i criteri qualitativi o quantitativi adottati, con divieto di artificioso accorpamento.

  La suddivisione in lotti costituisce principio generale volto a favorire la partecipazione delle PMI, ma può essere derogata sulla base di una motivazione specifica, adeguata e coerente con esigenze di funzionalità organizzativa, efficienza della prestazione o convenienza economica. La scelta è sindacabile entro i limiti della ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell'istruttoria.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  È richiamato dall'appellante tra le disposizioni poste a tutela dei principi di concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e favor partecipationis; la decisione valorizza il bilanciamento di tali principi con il buon andamento e il risultato dell'azione amministrativa.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  È richiamato dall'appellante tra le norme asseritamente violate in materia di partecipazione e concorrenza; il giudice non ne svolge un'autonoma interpretazione.

• art. 100 d.lgs. 36/2023

  È richiamato dall'appellante in relazione ai requisiti di partecipazione; il giudice non ne svolge un'autonoma interpretazione.

• artt. 2, 59, 78, 79 e 124 direttiva 2014/24/UE

  Sono richiamati dall'appellante a sostegno dei principi europei di concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e favor partecipationis; la sentenza decide la controversia principalmente sulla base dell'art. 58 del d.lgs. 36/2023.

• Regolamento regionale Lazio n. 1/2002, artt. 498-bis e 498-ter

  Prevedono, secondo la sentenza, la programmazione regionale biennale delle gare centralizzate quale atto interno di regolazione, senza trasformare il relativo piano in un vincolo impeditivo dell'estensione dell'oggetto della gara.

• deliberazione della Giunta regionale Lazio n. 958 del 22 dicembre 2023

  Adotta il Piano biennale 2024-2025 degli acquisti di beni e servizi; il piano ha natura programmatoria e non vincolante e non preclude l'estensione della procedura alla gestione e all'esecuzione dei servizi.

• d.P.C.M. 11 luglio 2018

  La mancata inclusione del brokeraggio nella categoria merceologica dell'atto non impedisce alla Centrale Acquisti regionale di ricomprendere il relativo servizio nella procedura, non essendo necessaria una specifica delega delle aziende sanitarie.

• art. 3, comma 4, l.r. Lazio n. 12/2016

  Qualifica in via generale la Direzione regionale competente in materia di programmazione economica e centrale acquisti quale centrale di acquisti regionale, fondando la competenza a gestire la procedura anche per servizi non contemplati dal d.P.C.M. 11 luglio 2018.

Massime di principio

• La suddivisione degli appalti in lotti costituisce una regola generale posta anche a tutela della partecipazione delle PMI, ma non un obbligo assoluto: la stazione appaltante può derogare quando esponga nel bando o negli atti di gara una motivazione specifica, adeguata e verificabile.
• La motivazione della scelta di non suddividere un appalto in lotti può risultare dall'insieme coordinato del disciplinare e del capitolato, purché da tali atti siano concretamente comprensibili le esigenze organizzative, tecniche o economiche che giustificano l'affidamento unitario; non è necessaria una motivazione concentrata in un'unica formula.
• La scelta di affidare unitariamente prestazioni diverse è legittima quando le attività siano intimamente connesse e conseguenziali, sicché la loro esecuzione da parte di un unico operatore assicuri omogeneità, continuità e migliore funzionalità del servizio rispetto all'interesse pubblico perseguito.
• La decisione di non suddividere un appalto in lotti costituisce esercizio di discrezionalità tecnico-economica e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto per manifesta irragionevolezza, sproporzione, carenza di istruttoria o violazione del divieto di artificioso accorpamento.
• La programmazione regionale degli acquisti, quando abbia natura meramente programmatoria e non vincolante, non impedisce alla stazione appaltante di estendere successivamente l'oggetto della gara alle attività necessarie alla gestione e all'esecuzione del servizio, purché restino rispettate competenza e disciplina applicabile.
• L'assenza di una specifica previsione di una categoria merceologica in un atto statale di programmazione o coordinamento non esclude la competenza della centrale acquisti regionale a indire la procedura, quando la legislazione regionale le attribuisca in via generale tale funzione.

Come è indicizzato