Sentenza n. 4046/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR che aveva respinto le domande di accertamento negativo del credito vantato dal Comune e di annullamento della delibera e della richiesta di pagamento. Con il primo motivo ha dedotto che la convenzione urbanistica del 2011 non prevedesse alcun obbligo di concorrere ai costi della cassa di espansione e che il parere del Consorzio di bonifica non potesse costituire fonte dell'obbligazione, anche perché eventualmente indeterminato. Con il secondo motivo ha sostenuto che le dotazioni ecologiche e ambientali avrebbero dovuto essere previste dal POC e non dal PUA e che mancassero criteri normativi chiari, oggettivi e uniformi per la ripartizione dell'onere contributivo. Con il terzo motivo ha contestato la necessità causale della cassa n. 2, assumendo che il potenziamento della cassa n. 1 avesse già mitigato l'impatto idraulico del comparto. Con il quarto motivo ha censurato il criterio tecnico di riparto delle spese, ritenendolo sproporzionato e irragionevole rispetto all'effettivo contributo idraulico del comparto, e ha chiesto l'acquisizione di una CTU o verificazione. Con il quinto motivo ha lamentato la violazione degli artt. 7 e 10 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di aggiornamento della ripartizione degli oneri, sostenendo che la partecipazione avrebbe potuto condurre a una diversa quantificazione.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: il richiamo contenuto nella convenzione urbanistica al PUA approvato e ai relativi pareri, unitamente alla disciplina regionale, rendeva vincolante l'obbligo del soggetto attuatore di concorrere alla realizzazione delle dotazioni ecologiche e ambientali, tra cui la cassa di espansione. La prestazione non è stata ritenuta indeterminata, poiché la convenzione e il parere consortile prevedevano un procedimento pubblico per la definizione della quota, soggetto a garanzie di partecipazione, imparzialità, trasparenza, proporzionalità e ragionevolezza. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per novità, ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., perché introduceva questioni non dedotte in primo grado, relative alla collocazione delle dotazioni nel PUA anziché nel POC e all'assenza di criteri normativi generali di ripartizione. Il terzo motivo è stato respinto perché la società si era limitata a ribadire la tesi già proposta senza confrontarsi adeguatamente con la ricostruzione del TAR e senza dimostrare errori tecnici nella relazione del Consorzio, ritenuta attendibile. Il quarto motivo è stato respinto: la scelta del criterio di riparto rientrava nella discrezionalità tecnica dell'amministrazione ed era stata ritenuta non illogica, irragionevole o sproporzionata. In presenza di valutazioni tecniche divergenti ma entrambe plausibili, l'interessato deve contestare seriamente l'attendibilità tecnico-scientifica dell'apprezzamento amministrativo; non è compito del giudice scegliere il criterio ritenuto più opportuno né disporre CTU o verificazione per sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione. Il quinto motivo è stato dichiarato in parte inammissibile, per avere dedotto solo in appello quali osservazioni sarebbero state formulate in sede procedimentale, e in parte infondato, poiché la società era stata informata dell'avvio del procedimento concernente la realizzazione e la quantificazione degli oneri della cassa di espansione. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità e novità della questione.

Norme richiamate

• art. A-25 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  fabbisogno di dotazioni ecologiche e ambientali e dei requisiti prestazionali che le stesse devono soddisfare, nonché [...] individuazione delle aree più idonee per la loro localizzazione

  La pianificazione attuativa deve determinare il fabbisogno e la localizzazione delle dotazioni ecologiche e ambientali.

• art. A-22 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  insieme degli impianti, opere e spazi attrezzati che concorrono a realizzare gli standard di qualità urbana ed ecologico ambientale definiti dalla pianificazione

  Le dotazioni ecologiche e ambientali rientrano nel più ampio sistema delle dotazioni territoriali.

• art. A-26 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  concorso dei soggetti attuatori alla realizzazione delle dotazioni territoriali

  I soggetti attuatori sono tenuti a concorrere alla realizzazione delle dotazioni territoriali previste dagli strumenti di pianificazione.

• art. A-26, comma 10, l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  Il R.U.E. detta la disciplina generale … circa la regolazione convenzionale della cessione e attuazione delle dotazioni territoriali al di fuori del comparto di intervento

  La disciplina generale del RUE può regolare convenzionalmente la cessione e l'attuazione delle dotazioni territoriali esterne al comparto.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande [...] né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio

  Il divieto di nova impedisce di introdurre in appello nuove domande, eccezioni o censure che modifichino petitum o causa petendi rispetto al primo grado.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale deve essere valutata in relazione al pregiudizio effettivo arrecato al privato; non sussiste violazione rilevante quando l'interessato era comunque informato del procedimento e avrebbe potuto interloquire.

• art. 3 Cost.

  Il principio di ragionevolezza e proporzionalità costituisce parametro di controllo dell'esercizio della discrezionalità amministrativa e tecnica.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consentono il richiamo a precedenti conformi e a motivazioni già espresse in una decisione analoga.

Massime di principio

• La previsione convenzionale di un obbligo di concorrere alla realizzazione di una dotazione ecologica e ambientale può risultare determinabile anche quando la quota economica non sia fissata immediatamente, se la convenzione individua criteri e rinvia a un successivo procedimento pubblico per la sua quantificazione, purché tale procedimento sia soggetto a garanzie di partecipazione, imparzialità, trasparenza, proporzionalità e ragionevolezza.
• Le dotazioni ecologiche e ambientali previste dalla pianificazione attuativa possono costituire oneri a carico dei soggetti attuatori, anche quando l'opera sia esterna al comparto, in quanto la disciplina urbanistica regionale può imporre il concorso alla realizzazione delle dotazioni territoriali e demandarne la regolazione alla convenzione urbanistica.
• Nel giudizio di appello è inammissibile la censura che introduca temi di indagine, fatti costitutivi o contestazioni non dedotti nel ricorso di primo grado; il divieto di nova comporta l'immutabilità della causa petendi e dell'oggetto del giudizio devoluto.
• Quando il sindacato riguarda valutazioni tecniche amministrative e si contrappongono opinioni divergenti ma entrambe plausibili, il privato deve dimostrare seriamente l'inattendibilità tecnico-scientifica dell'apprezzamento amministrativo; il giudice non può sostituire il criterio amministrativo con quello ritenuto da lui più opportuno né disporre una CTU o verificazione a tale fine.
• La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento deve essere valutata in concreto: il ricorrente deve indicare quali specifiche deduzioni avrebbe presentato e dimostrare un effettivo pregiudizio partecipativo, salvo la manifesta inconferenza o infondatezza delle deduzioni.

Come è indicizzato