Sentenza n. 2271/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato la sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione relativa a più manufatti abusivi, costituiti da volumi destinati a laboratorio di falegnameria e da tettoie. Ha sostenuto di non essere legittimato passivamente perché aveva concesso l’immobile in comodato a un terzo, individuato nel figlio, e di essere estraneo alla realizzazione degli abusi. Ha inoltre dedotto l’insufficienza della motivazione dell’ordinanza, assumendo che il lungo tempo trascorso dagli accertamenti avrebbe generato un affidamento sulla conservazione delle opere, anche in ragione dell’incasso dei tributi da parte del Comune e della tolleranza dell’attività artigianale. Secondo l’appellante sarebbe stata necessaria una motivazione rafforzata sulla prevalenza dell’interesse pubblico alla demolizione rispetto all’interesse del privato alla conservazione dei manufatti. Ha censurato anche l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che la partecipazione avrebbe consentito di far valere la propria buona fede e l’assenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione. In appello non sono state riproposte le censure sulla legittimità della norma applicata e sull’impossibilità materiale della demolizione, con conseguente formazione del giudicato interno su tali statuizioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il proprietario è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione anche se diverso dall’autore dell’abuso e anche se l’immobile è stato concesso in comodato, poiché l’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001 individua nel proprietario e nel responsabile dell’abuso i destinatari dell’ingiunzione. La demolizione non è irrogata a titolo di responsabilità personale, ma in ragione del rapporto materiale con il manufatto e del potere-dovere del proprietario di rimuovere la situazione antigiuridica. L’abusività ha natura reale e segue l’immobile nei successivi trasferimenti. L’ordinanza di demolizione è atto dovuto e vincolato, adeguatamente motivato mediante la descrizione delle opere abusive, senza necessità di una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale, neppure quando sia trascorso un lungo periodo di tempo. L’inerzia dell’amministrazione e il mero decorso del tempo non possono legittimare opere originariamente abusive né fondare un legittimo affidamento, in assenza di un provvedimento amministrativo favorevole. L’omessa comunicazione di avvio non incide sulla validità dell’atto, perché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso e non sono stati indicati elementi suscettibili di condurre a un esito alternativo; inoltre, nel caso concreto, il proprietario aveva comunque avuto conoscenza dell’attività amministrativa attraverso i sopralluoghi e il procedimento penale parallelo. Le spese d’appello sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in 4.000 euro, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il comune, quando accerta l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione.

  La norma consente di adottare l’ordine di demolizione nei confronti del proprietario anche quando egli non abbia realizzato personalmente l’abuso e non sia responsabile dell’illecito, poiché il proprietario è individuato quale soggetto che ha il potere-dovere di rimuovere concretamente l’abuso.

• art. 7 l. 241/1990

  omessa trasmissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo

  La mancata comunicazione di avvio non invalida l’ordine di demolizione quando l’attività repressiva è vincolata e non emergono elementi di fatto che, se dedotti tempestivamente, avrebbero potuto determinare un diverso esito.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  quando risulti palese ... che il contenuto del provvedimento non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  Il vizio derivante dall’omessa comunicazione di avvio non è invalidante per i provvedimenti vincolati il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 3, 10 e 31 d.P.R. 380/2001

  La pluralità delle opere abusive, valutata unitariamente, rientra nella disciplina degli interventi eseguiti senza previo permesso di costruire e giustifica l’adozione della sanzione demolitoria.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata ritenuta non applicabile alla fattispecie secondo la qualificazione degli interventi operata dall’amministrazione e confermata dal giudice.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata ritenuta non applicabile alla fattispecie, essendo le opere riconducibili agli interventi abusivi soggetti alla disciplina dell’art. 31.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione può essere legittimamente adottato nei confronti del proprietario dell’immobile abusivo anche quando il proprietario non abbia realizzato l’abuso, sia estraneo alla sua commissione o abbia concesso il bene in comodato a un terzo, poiché la legittimazione passiva deriva dal rapporto materiale con il manufatto e dal potere-dovere di rimuovere la situazione antigiuridica.
• L’abusività edilizia ha natura reale e segue l’immobile nei successivi trasferimenti; la demolizione, di regola, è atto dovuto e prescinde dalla coincidenza tra proprietario attuale, possessore e autore materiale dell’abuso.
• L’ordinanza di demolizione, quale provvedimento vincolato, è adeguatamente motivata mediante la descrizione delle opere abusive e non richiede una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, neppure quando sia trascorso un lungo periodo dall’accertamento dell’abuso.
• Il mero decorso del tempo, l’inerzia dell’amministrazione, l’incasso di tributi o la tolleranza dell’uso del manufatto non rendono legittima un’opera abusiva e non fondano un legittimo affidamento in assenza di un provvedimento amministrativo favorevole idoneo a generare un’aspettativa giuridicamente qualificata.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida l’ordine di demolizione quando il potere repressivo è vincolato, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso e il privato non indica elementi concreti che, se partecipati, avrebbero potuto condurre a un diverso esito.

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