Sentenza n. 5573/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’aggiudicazione a Tec Med di una procedura aperta indetta dall’ASL Roma 1 per la fornitura in full service, comprensiva di noleggio, materiali di consumo, manutenzione full risk, installazione e servizi complementari, di sistemi multifunzionali Faco-Vitrectomi destinati a strutture ospedaliere. Medika Vision, seconda classificata, aveva impugnato l’aggiudicazione deducendo: l’omessa indicazione, nell’offerta economica dell’aggiudicataria, dei costi della manodopera; la mancata indicazione, nella scheda riepilogativa dell’offerta tecnica, dei riferimenti ai documenti tecnici a supporto di una caratteristica migliorativa dichiarata; l’erronea attribuzione a Tec Med dei punteggi relativi ai parametri Vp2, Vp3 e G2. Il TAR aveva accolto i primi due motivi. Tec Med ha appellato sostenendo che la fornitura fosse senza posa in opera, poiché le apparecchiature sarebbero state a libera installazione e avrebbero richiesto soltanto il collegamento alla rete, e che i costi delle attività accessorie fossero già ricompresi nelle spese generali. Ha inoltre sostenuto che l’indicazione dei riferimenti documentali non costituisse requisito prescritto a pena di esclusione, ma un mero elemento valutativo. L’ASL Roma 1 ha proposto appello incidentale per ottenere la riforma della sentenza e il rigetto del ricorso di primo grado. Medika Vision ha chiesto il rigetto degli appelli e ha riproposto il motivo relativo all’erronea attribuzione dei punteggi tecnici.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale sia quello incidentale, confermando la sentenza del TAR. In primo luogo, ha qualificato l’affidamento come fornitura con posa in opera. La qualificazione non dipende dal nomen iuris utilizzato dalla stazione appaltante, ma dalla natura complessiva delle obbligazioni contrattuali. La lex specialis prevedeva non soltanto la consegna delle apparecchiature, ma anche l’installazione presso i luoghi di utilizzo, la consegna al piano, gli allacciamenti alle reti, la messa in funzione, la manutenzione full risk, la formazione del personale, il supporto tecnico, la sostituzione delle apparecchiature, il loro eventuale trasferimento e l’aggiornamento tecnologico. Tali attività erano funzionali al corretto e pieno utilizzo dei beni e costituivano attività complementari integrante il contenuto tipico dell’obbligazione contrattuale, non costi indiretti o meramente occasionali. Ne derivava l’obbligo di indicare i costi della manodopera nell’offerta economica. L’indicazione pari a zero effettuata da Tec Med era quindi illegittima e giustificava l’esclusione, ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023. Il Consiglio di Stato ha inoltre evidenziato che le prestazioni di assistenza continuativa imponevano l’impiego stabile e non occasionale di personale, sicché non erano applicabili i precedenti relativi all’esclusione dei costi per figure professionali coinvolte soltanto occasionalmente. La reiezione del primo motivo era sufficiente a confermare l’illegittimità della mancata esclusione e rendeva il secondo motivo di appello improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; il Collegio lo ha comunque ritenuto infondato. Il capitolato stabiliva infatti espressamente, a pena di esclusione, l’obbligo di indicare negli allegati tecnici i riferimenti dei documenti tecnici a supporto delle dichiarazioni. Tec Med aveva dichiarato una caratteristica migliorativa relativa a un nuovo vitrectomo, ma nella colonna dedicata al riferimento documentale aveva indicato che la documentazione era ancora non disponibile. La dichiarazione era pertanto non conforme alla lex specialis e non verificabile dalla commissione. Gli ulteriori profili relativi ai punteggi tecnici non hanno inciso sull’esito, poiché la conferma dell’illegittima mancata esclusione era già decisiva. Le spese del grado sono state compensate in ragione della particolare natura tecnica delle questioni.

Norme richiamate

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  obbligatoria indicazione dei costi della manodopera nell’offerta economica, fatta eccezione, tra gli altri, per i casi di fornitura senza posa in opera

  La disposizione è richiamata quale antecedente della disciplina vigente e conferma l’obbligo di indicazione dei costi della manodopera quando la prestazione non si esaurisce nella mera consegna del bene.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  obbligatoria indicazione dei costi della manodopera nell’offerta economica, fatta eccezione, tra gli altri, per i casi di fornitura senza posa in opera

  L’obbligo di indicazione si applica alla fornitura con posa in opera. L’indicazione pari a zero è illegittima quando la lex specialis impone attività di installazione, messa in funzione e servizi continuativi che richiedono l’impiego stabile di personale.

• art. 1559 c.c.

  La disciplina della somministrazione è richiamata per le forniture aventi prevalentemente ad oggetto prestazioni di dare.

• art. 1677 c.c.

  se l’appalto ha ad oggetto prestazioni continuative o periodiche di servizi, si osservano, in quanto compatibili, le norme di questo capo e quelle relative al contratto di somministrazione

  La disposizione è richiamata per evidenziare l’applicazione della disciplina dell’appalto di servizi quando la fornitura comprende obbligazioni continuative o periodiche di fare.

• art. 36 Cost.

  La tutela della giusta retribuzione costituisce la ratio dell’obbligo di indicazione e verifica dei costi della manodopera, volto a evitare riduzioni speculative dei costi del lavoro per rendere l’offerta più competitiva.

Massime di principio

• La distinzione tra fornitura con posa in opera e fornitura senza posa in opera deve essere compiuta in base alla natura complessiva delle obbligazioni previste dalla lex specialis e non in base al nomen iuris attribuito dalla stazione appaltante o alla qualificazione formale del bene come liberamente installabile.
• Una fornitura è con posa in opera quando il contratto impone, oltre alla consegna, attività di installazione, assemblaggio, allacciamento, messa in funzione o altre prestazioni materiali indispensabili a consentire il corretto utilizzo del bene nell’organizzazione dell’amministrazione.
• Nelle forniture full service, le attività di assistenza continuativa, formazione, sostituzione, ricollocazione e aggiornamento tecnologico possono integrare il contenuto tipico e necessario dell’obbligazione contrattuale; quando richiedono l’impiego stabile e non occasionale di personale, i relativi costi rientrano nell’obbligo di indicazione dei costi della manodopera e non possono essere qualificati come meri costi indiretti.
• L’omessa o pari a zero indicazione dei costi della manodopera in un’offerta relativa a una fornitura con posa in opera viola l’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 e legittima l’esclusione dell’offerente, quando i costi siano effettivamente necessari per l’esecuzione delle prestazioni contrattuali.
• Quando la lex specialis prescrive a pena di esclusione l’indicazione dei riferimenti ai documenti tecnici posti a supporto delle dichiarazioni dell’offerta, l’omissione di tali riferimenti rende la dichiarazione non conforme e non verificabile dalla commissione, con conseguente legittimità dell’esclusione.

Come è indicizzato