Sentenza n. 14425/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale che le ha imposto il versamento di euro 131.576,25 quale quota di ripiano dello sforamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, insieme agli atti ministeriali e interistituzionali presupposti. Ha dedotto: violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990, difetto di contraddittorio, istruttoria e motivazione, nonché lesione del diritto di difesa per non avere ricevuto la documentazione contabile richiesta; genericità e indeterminatezza dei criteri per individuare il fatturato rilevante e per escludere i servizi accessori; violazione dei principi di trasparenza, correttezza ed evidenza pubblica, assumendo che il payback avrebbe alterato retroattivamente l’equilibrio economico dei contratti di fornitura già eseguiti; violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. e degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, per lesione dell’affidamento, disparità di trattamento e irragionevole compressione della libertà d’impresa; violazione degli artt. 23, 42 e 53 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo CEDU e dell’art. 41 della Carta di Nizza, sostenendo la natura tributaria, imprevedibile e sproporzionata del prelievo; incompatibilità con i principi civilistici, contabili e fiscali, con particolare riferimento alla competenza economica, alla deducibilità dei costi e al trattamento IVA. Ha chiesto, inoltre, la disapplicazione della normativa interna, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, la rimessione alla Corte costituzionale, l’acquisizione della documentazione istruttoria e il risarcimento del danno.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto agli atti statali e dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione amministrativa, quanto al decreto regionale di recupero. Il Collegio ha ritenuto infondate le censure rivolte alla disciplina legislativa e agli atti ministeriali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha reputato il payback ragionevole, proporzionato e conforme alla riserva di legge, escludendo la violazione dell’affidamento e del principio di irretroattività. Il meccanismo era conoscibile già dal 2015, prima delle gare, nei suoi elementi essenziali: tetto di spesa, percentuali di ripiano e criterio di commisurazione al fatturato. Il payback non modifica retroattivamente i contratti né l’esito delle gare, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Sono stati ritenuti sufficientemente determinati i criteri di calcolo basati sulla voce contabile BA0210 del modello CE e sulle fatture relative ai dispositivi medici. L’IVA deve essere computata perché la legge impone il calcolo del fatturato al lordo dell’IVA; eventuali servizi accessori non avrebbero dovuto essere inclusi nella voce dei dispositivi medici e una loro erronea contabilizzazione è imputabile agli enti contabilizzatori. Il prelievo è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., ma non come tributo, mancando i caratteri propri della prestazione tributaria. Anche le censure relative alla competenza economica sono state respinte: l’obbligazione, quando diviene certa e determinabile, è rilevata nell’esercizio in cui assume consistenza giuridica ed economica. Quanto al decreto regionale, il Collegio ha affermato che la Regione svolge un’attività meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo: il rapporto con l’impresa è quindi di diritto soggettivo e le contestazioni sul quantum debeatur spettano al giudice ordinario. Le doglianze relative alla partecipazione procedimentale e alla mancata ostensione degli atti istruttori, in quanto dirette a incidere sull’importo dovuto, possono essere riproposte davanti al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti a tale giudice entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il concorso delle aziende fornitrici al ripiano dello sforamento del tetto di spesa, secondo percentuali crescenti e in proporzione al fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle Regioni il compito attuativo di individuare le aziende e gli importi dovuti sulla base di dati contabili e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, rendendo operative per gli anni 2015-2018 le procedure regionali di individuazione delle aziende soggette al ripiano.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Stabilisce il criterio del fatturato al lordo dell’IVA per rilevare il superamento del tetto di spesa.

• art. 23 Cost.

  Il payback è una prestazione patrimoniale imposta, ma non ha natura tributaria.

• art. 53 Cost.

  Non è applicabile al payback quale tributo, perché la prestazione non possiede natura fiscale.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende; la disciplina è stata estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese non rinunciatarie del contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa relativa agli atti regionali entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare motivazioni di precedenti conformi mediante motivazione sintetica.

Massime di principio

• Quando una Regione, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, si limita a verificare dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare percentuali di ripiano già fissate dalla legge e dagli atti statali, l’attività è vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo; la controversia sull’esistenza e sul quantum dell’obbligazione di pagamento appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il meccanismo di payback per i dispositivi medici non modifica retroattivamente i contratti pubblici né l’esito delle gare, perché incide esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non sull’entità della fornitura o sul prezzo contrattuale.
• La disciplina del payback non viola il legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di commisurazione al fatturato erano conoscibili, nei loro elementi essenziali, già prima della partecipazione alle gare, anche se la concreta quantificazione dell’importo è avvenuta successivamente.
• Ai fini del payback, il fatturato rilevante è calcolato al lordo dell’IVA e sulla base degli importi contabilizzati per l’acquisto di dispositivi medici; i servizi accessori, in quanto prestazioni diverse, non devono essere inclusi nella relativa voce contabile, sicché la loro inclusione per erronea contabilizzazione non è imputabile al criterio normativo.
• Il payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., ma non un tributo, quando non presenta i caratteri propri dell’obbligazione tributaria e opera quale contributo solidaristico finalizzato al contenimento della spesa sanitaria.
• L’obbligazione di ripiano, divenuta certa e determinabile, costituisce un componente negativo di reddito da rilevare nell’esercizio in cui assume consistenza giuridica ed economica, anche se trae origine da forniture eseguite in annualità precedenti.

Come è indicizzato