Sentenza n. 57/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'aggiudicazione, in favore di un raggruppamento temporaneo di imprese, del Lotto 1 di una gara per la fornitura di benzina e gasolio alle unità navali della Guardia di Finanza, da aggiudicare con il criterio del minor prezzo. La ricorrente principale, seconda graduata, ha dedotto in primo grado e riproposto in appello, nei motivi accolti dal giudizio, quattro censure. In primo luogo, ha sostenuto che il RTI aggiudicatario dovesse essere escluso per l'omessa indicazione delle quote di esecuzione delle due imprese mandanti, in violazione degli artt. 68, comma 2, e 91, comma 4, d.lgs. 36/2023 e del par. 14.5 del disciplinare, nonché per la mancata corrispondenza tra le quote di esecuzione e i requisiti di capacità tecnica. In secondo luogo, ha contestato la dimostrazione della capacità tecnica e professionale, rilevando che una mandante aveva indicato l'importo complessivo delle forniture analoghe senza produrre il prospetto sinottico richiesto dal disciplinare. In terzo luogo, ha sostenuto che ciascuna impresa del RTI dovesse possedere tutte le certificazioni richieste dalla lex specialis, mentre una delle mandanti era priva della certificazione ISO relativa alla prevenzione della corruzione. In quarto luogo, ha dedotto la violazione del principio di immodificabilità dell'offerta economica, assumendo che la stazione appaltante avesse illegittimamente sostituito il valore formalmente indicato dal RTI, pari a "020", con il diverso valore di 0,20 mediante soccorso istruttorio. Il RTI aggiudicatario aveva inoltre proposto appello incidentale, riproponendo le censure già formulate contro l'ammissione della ricorrente principale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e dichiarato improcedibile quello incidentale per sopravvenuta carenza di interesse. Quanto alle quote del RTI, il Collegio ha interpretato sistematicamente l'art. 68 d.lgs. 36/2023, affermando che negli appalti di servizi e forniture non opera, quale regola generale suppletiva, una necessaria corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di partecipazione o di esecuzione dei singoli componenti. La regola generale è che i requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale siano posseduti cumulativamente dal raggruppamento, salvo diversa, proporzionata e obiettivamente giustificata previsione della lex specialis. Nel caso concreto, il disciplinare stabiliva espressamente che il requisito delle forniture analoghe fosse posseduto dal raggruppamento nel suo complesso; il requisito risultava quindi integrato, essendo il valore delle commesse del RTI superiore alla soglia richiesta. L'indicazione della quota della mandataria pari al 34% consentiva inoltre di ricavare le quote delle mandanti, pari al 33% ciascuna, confermate dal contratto di mandato e comunque oggetto di corretta specificazione in sede di soccorso istruttorio. Non sussisteva pertanto una causa di esclusione. Quanto alla mancata produzione iniziale del prospetto sinottico, il documento era richiesto per la successiva comprova del requisito, non quale elemento necessario per la partecipazione né a pena di esclusione. Il prospetto era stato comunque prodotto nella fase di verifica dei requisiti, senza che l'accertamento amministrativo risultasse compromesso. Quanto alle certificazioni, il disciplinare richiedeva che il requisito fosse posseduto dal soggetto economico partecipante, identificato nel RTI nel suo complesso, e non da ciascuna impresa singolarmente. Il raggruppamento aveva presentato complessivamente tutte le certificazioni richieste. Quanto all'offerta economica, l'indicazione "020" costituiva un dato formalmente ambiguo ma ragionevolmente interpretabile come 0,20: l'interpretazione era coerente con la struttura dell'offerta e non modificava sostanzialmente la volontà negoziale, né rendeva l'offerta insostenibile, anche perché il disciplinare non prevedeva un incremento minimo e il valore PLATTS era variabile. Era quindi legittimo acquisire un chiarimento mediante soccorso istruttorio. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la particolarità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 68, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Fatto salvo quanto previsto dal comma 4, in sede di offerta sono specificate le categorie di lavori o le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori economici riuniti o consorziati, con l’impegno di questi a realizzarle.

  La disposizione impone l'indicazione delle parti della prestazione eseguite dai singoli componenti, ma non comporta automaticamente, negli appalti di servizi e forniture, la corrispondenza proporzionale tra quote di esecuzione e requisiti di qualificazione, dovendosi considerare anche la disciplina della lex specialis e gli altri commi dell'art. 68.

• art. 68, comma 4, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti possono specificare nei documenti di gara le modalità con cui i raggruppamenti di operatori economici ottemperano ai requisiti in materia di capacità economica e finanziaria o di capacità tecniche e professionali, purché ciò sia proporzionato e giustificato da motivazioni obiettive.

  La lex specialis può disciplinare, in modo proporzionato e obiettivamente giustificato, le modalità di possesso dei requisiti da parte dei raggruppamenti, anche derogando alla regola generale del possesso cumulativo.

• art. 68, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L’offerta degli operatori economici raggruppati o dei consorziati determina la loro responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante, nonché nei confronti del subappaltatore e dei fornitori.

  La responsabilità solidale dei componenti del raggruppamento riduce l'esigenza di una rigida corrispondenza tra quote di qualificazione e quote di esecuzione negli appalti di servizi e forniture.

• art. 68, comma 11, d.lgs. 36/2023

  I raggruppamenti e i consorzi ordinari di operatori economici sono ammessi alla gara se gli imprenditori o altro raggruppamento che vi partecipano, oppure gli imprenditori consorziati, abbiano complessivamente i requisiti relativi alla capacità economica e finanziaria e alle capacità tecniche e professionali.

  Negli appalti di servizi e forniture la norma non introduce una generale necessaria corrispondenza tra qualificazione e quota di partecipazione o esecuzione dei singoli componenti; i requisiti quantitativi possono essere posseduti complessivamente dal raggruppamento, salvo diversa previsione della lex specialis.

• art. 91, comma 4, d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione all'indicazione, in sede di offerta, delle parti della prestazione assegnate ai singoli operatori del raggruppamento; la sua violazione non determina automaticamente l'esclusione in assenza di una specifica causa espulsiva e quando la quota sia comunque individuabile e il disciplinare non preveda una sanzione.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Consente il chiarimento di un contenuto dell'offerta formalmente ambiguo quando il chiarimento non altera la volontà negoziale originaria né modifica sostanzialmente l'offerta.

• art. 10, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Esclude l'applicazione di cause di esclusione non previste dalla legge o dalla lex specialis, impedendo di trasformare un adempimento documentale non assistito da sanzione espulsiva in causa automatica di esclusione.

• art. 63, par. 1 e 2, direttiva 2014/24/UE

  La disciplina unionale privilegia l'accesso più ampio alle gare e consente di imporre l'esecuzione diretta di compiti essenziali da parte di specifici componenti del raggruppamento solo quando ciò sia previsto e giustificato, secondo un approccio qualitativo e non meramente quantitativo.

• art. 76 Cost.

  È richiamato a sostegno della lettura secondo cui il legislatore delegato non avrebbe potuto innovare, senza adeguata base nella legge delega, la disciplina del cumulo dei requisiti nei raggruppamenti per servizi e forniture.

Massime di principio

• Negli appalti di servizi e forniture, l'art. 68, comma 11, d.lgs. 36/2023 non introduce, quale regola generale suppletiva, la necessaria corrispondenza tra i requisiti di qualificazione e le quote di partecipazione o di esecuzione dei singoli componenti di un raggruppamento temporaneo; i requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale possono essere posseduti complessivamente dal raggruppamento.
• La stazione appaltante può derogare alla regola del possesso cumulativo e imporre requisiti pro quota o pro parte ai singoli componenti del raggruppamento soltanto mediante una previsione della lex specialis proporzionata e giustificata da motivazioni obiettive, coerente con la disciplina unionale.
• Negli appalti di servizi e forniture, l'indicazione delle parti della prestazione assegnate ai singoli componenti del raggruppamento non comporta automaticamente l'esclusione per ogni incompletezza formale, quando la quota sia ricavabile dal complesso degli atti di gara, non sia prevista una specifica sanzione espulsiva e non risulti compromessa la verifica dei requisiti.
• Un documento richiesto dalla lex specialis per la comprova di un requisito, e non per la partecipazione, non può fondare l'esclusione se il requisito è stato autocertificato e il documento è prodotto nella successiva fase di verifica, purché l'accertamento amministrativo risulti effettivamente possibile e positivo.
• Il chiarimento mediante soccorso istruttorio di un'indicazione numerica formalmente ambigua è ammissibile quando, sulla base del contenuto complessivo dell'offerta e del contesto della gara, il significato originario sia ragionevolmente identificabile e il chiarimento non introduca una nuova volontà negoziale né alteri sostanzialmente l'offerta.

Come è indicizzato