Cassazione Civile, Sentenza n. 14148/2025 del 27/05/2025

Esito

La controversia

I ricorrenti, in qualità di componenti del collegio sindacale di Banca Monte dei Paschi di Siena, impugnavano l'ordinanza della Corte d'appello di Roma che aveva rigettato la loro opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio n. 316593 del 28/03/2013 (delibera n. 180/2013) con cui la Banca d'Italia irrogava a ciascuno una sanzione pari a Euro 225.000,00 (Euro 135.000 per violazioni della normativa sul contenimento dei rischi finanziari e Euro 90.000 per carenze nei controlli). I ricorrenti deducevano otto motivi di cassazione, tra cui: tardività della contestazione (termine di conclusione del procedimento e decorrenza dalla notifica dell'ultima contestazione vs. proroga concessa a altro soggetto), natura sostanzialmente penale delle sanzioni e violazione dell'art. 6 CEDU, genericità delle contestazioni e carenza motivazionale, decorrenza dei termini di decadenza ex art. 14 L. 689/1981 rispetto ad accertamenti precedenti (2010), omissione di valutazione del doloso occultamento di informazioni da parte dei vertici gestionali come causa esimente, illegittimità costituzionale dell'art. 3 L. 689/1981 (presunzione di colpevolezza), e sproporzione della misura delle sanzioni.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso in tutte le sue parti. In sintesi: ha confermato la tempestività del provvedimento sanzionatorio richiamando precedente giurisprudenza secondo cui il termine per la conclusione del procedimento decorre dallo scadere dell'eventuale proroga concessa per la presentazione delle controdeduzioni, indipendentemente dalla identità del soggetto che ha ottenuto la proroga; ha ritenuto le sanzioni amministrative irrogate ai sensi dell'art. 144 T.U.B. di natura amministrativa e non sostanzialmente penale (anche alla luce dei criteri Engel e del contesto normativo e sanzionatorio); ha giudicato sufficientemente specifiche e motivate le contestazioni e la decisione della Corte d'appello, avendo questa esaminato i singoli rilievi, la correlazione con il deterioramento della liquidità e la mancata vigilanza del collegio sindacale; ha escluso la violazione dei termini di decadenza ex art. 14 L. 689/1981 perché l'accertamento va riferito al momento in cui l'autorità ha completato la verifica della sussistenza degli elementi dell'infrazione e la Corte territoriale ha ritenuto che gli accertamenti del 2011-2012 non siano riconducibili alla precedente ispezione del 2010 ma rappresentassero fatti successivi e persistenti; ha precisato la ripartizione dell'onere della prova: la Banca d'Italia deve dimostrare gli indizi e i segnali di allarme che rendevano esigibile l'intervento dei sindaci, mentre spetta a questi ultimi provare di aver efficacemente esercitato i propri poteri di controllo; ha respinto il dubbio di incostituzionalità dell'art. 3 L. 689/1981; ha ritenuto congrua la determinazione delle sanzioni (cumulo giuridico e aumento fino al triplo ove motivato) e ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio (liquidate in euro 10.000,00 per compensi oltre esborsi e spese forfettarie) nonché al rimborso delle spese processuali a favore di Banca d'Italia.

Norme richiamate

• d.lgs. 385/1993 (Testo Unico Bancario) - art. 144

  Disciplinano le sanzioni amministrative pecuniarie applicabili ai soggetti che svolgono funzioni di controllo in banche; tali sanzioni sono state ritenute di natura amministrativa e non penale nel caso esaminato.

• d.lgs. 385/1993 (Testo Unico Bancario) - art. 145

  Regola la procedura sanzionatoria della Banca d'Italia; la Corte ha confermato che il termine di conclusione del procedimento decorre dallo scadere dell'eventuale proroga concessa per presentare controdeduzioni.

• d.lgs. 385/1993 (Testo Unico Bancario) - art. 53

  Fonte normativa dei doveri di vigilanza e controllo a carico degli organi societari; le disposizioni secondarie integrate dalla Banca d'Italia definiscono i compiti esigibili del collegio sindacale.

• L. 24 novembre 1981 n. 689 - art. 3

  Prevede la regola sulla responsabilità per violazioni amministrative; la Corte ha ritenuto non fondata la censura di violazione della presunzione di innocenza, precisando che l'onere probatorio è ripartito: l'Amministrazione deve dimostrare gli elementi oggettivi e i segnali che rendevano esigibile l'azione dei controllori, gli incolpati devono provare l'inesigibilità di un diverso comportamento.

• L. 24 novembre 1981 n. 689 - art. 14

  "gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati [...] entro il termine di novanta giorni [...] dall'accertamento"

  Il dies a quo per i termini di notifica non coincide necessariamente con la mera constatazione materiale dei fatti, ma con la data in cui l'autorità ha completato l'attività di verifica della sussistenza degli elementi dell'infrazione; il giudice di merito valuta la congruità del tempo utilizzato per tali accertamenti.

• L. 24 novembre 1981 n. 689 - art. 8

  Norma sul cumulo giuridico delle violazioni; applicata per spiegare il cumulo di più violazioni relative alle norme sul contenimento dei rischi finanziari.

• Regolamento Banca d'Italia 25 giugno 2008

  Prevedeva il termine di 240 giorni per la conclusione del procedimento sanzionatorio; la Corte ha interpretato che, se il termine per controdeduzioni è prorogato per uno dei destinatari, la decorrenza del termine finale per tutti inizia dalla scadenza della proroga.

• Circolare Banca d'Italia n. 263/2006

  Contiene le disposizioni in materia di contenimento dei rischi finanziari e il Titolo I parte quarta che attribuisce all'organo di controllo il compito di vigilare sull'adeguatezza del sistema di gestione dei rischi; la Corte ha ritenuto che tali disposizioni integrino l'art. 53 T.U.B. e definiscono i doveri esigibili del collegio sindacale.

• Circolare Banca d'Italia n. 229/1999 - Titolo IV, capitolo 11, sezione IV

  "il collegio sindacale, nel rispetto delle attribuzioni degli altri organi della banca e collaborando con essi,assolve alle proprie responsabilità istituzionali di controllo,contribuendo ad assicurare la regolarità e la legittimità della gestione, senza fermarsi agli aspetti meramente formali , il rispetto delle normeche disciplinano l'attività della banca, nonché a preservare l'autonomia dell'impresa bancaria"

  La Corte ha richiamato questa disposizione per motivare la natura attiva e sostanziale dei doveri di controllo del collegio sindacale, osservando che i sindaci devono dimostrare di aver esercitato effettivamente i poteri di vigilanza.

• Disposizioni di vigilanza in materia di organizzazione e governo societario delle banche (4 marzo 2008)

  Stabiliscono che i controlli devono riguardare tutta l'organizzazione aziendale in modo trasversale (sistemi, procedure, operatività), supportando l'affermazione che il controllo dei sindaci deve essere effettivo e non formale.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo - art. 6 (giurisprudenza Engel e Grande Stevens)

  Applicata per valutare se una sanzione abbia natura penale: la Corte ha applicato i criteri Engel (anche in modo cumulativo) e ha concluso che le sanzioni in esame, nel loro contesto normativo e di entità, non travalicano l'ambito amministrativo.

• Costituzione - art. 117

  Richiamato dai ricorrenti in relazione alla compatibilità con la CEDU; la Corte non ha ravvisato violazioni in ordine all'applicazione degli standard CEDU e della normativa costituzionale.

• D.P.R. 115/2002 - art. 13

  Menzi onata in ordine agli effetti processuali relativi al contributo unificato a carico dei ricorrenti, ove dovuto.

Massime di principio

• Termini procedurali: se in un procedimento sanzionatorio amministrativo è concessa una proroga per la presentazione delle controdeduzioni a uno dei destinatari, il termine finale per la conclusione del procedimento decorre dalla scadenza della proroga, indipendentemente dalla identità dell'ultimo notiziato.
• Natura della sanzione: per qualificare una sanzione come 'penale' occorre applicare i criteri Engel e la giurisprudenza CEDU; sanzioni amministrative pecuniarie previste dal T.U.B. possono rimanere in ambito amministrativo anche se gravose, se inserite in un contesto normativo che prevede anche sanzioni più afflittive.
• Onere della prova: in ipotesi di illecito omissivo l'autorità amministrativa deve provare gli indici e i segnali che rendevano esigibile l'intervento degli organi di controllo; spetta poi agli incolpati dimostrare di aver effettivamente esercitato i poteri di controllo o l'inesigibilità del comportamento.
• Contenuto del controllo dei sindaci: i poteri di vigilanza del collegio sindacale non sono meramente formali; in presenza di segnali di allarme è esigibile un'attività proattiva di indagine e interlocuzione, pena la responsabilità per concorso omissivo quoad functionem.
• Tempistica dell'accertamento (art. 14 L. 689/1981): il dies a quo per i termini di decadenza va individuato nella data in cui l'autorità competente ha completato l'attività di verifica degli elementi dell'infrazione, non nella mera emersione materiale dei fatti.
• Motivazione giudiziale: in sede di legittimità il controllo sulla motivazione è limitato al rispetto del minimo costituzionale (assenza di motivazione o motivazione meramente apparente); il difetto di approfondimento o la insufficiente valutazione del merito non sono automaticamente causa di annullamento se la decisione espone le ragioni fondamentali che sorreggono la conclusione.
• Determinazione della sanzione: la congruità della misura, se ricondotta nei limiti edittali e motivata dal giudice, è sindacabile in cassazione solo in casi di manifesta illogicità o violazione di legge.