Sentenza n. 7755/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lombardia, Sez. IV, n. 731/2025, che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla censura relativa all’aliquota IVA e respinto gli altri motivi contro l’ingiunzione comunale. Con il primo motivo ha contestato la declinatoria di giurisdizione e dedotto l’applicabilità dell’IVA al 10%, anziché al 22%, sostenendo che la questione attenesse al calcolo dell’importo ingiunto e non al rapporto tributario. Con il secondo ha sostenuto che le proroghe legislative o convenzionali della convenzione urbanistica si estendessero automaticamente ai termini dell’atto unilaterale d’obbligo del 6 aprile 2018. Con il terzo ha dedotto violazione di buona fede e legittimo affidamento, poiché il progetto delle opere sarebbe stato approvato il 29 settembre 2018, a ridosso della scadenza del 31 ottobre 2018, rendendo impossibile rispettarla; ha inoltre contestato la qualificazione dell’obbligo come pecuniario. Con il quarto ha sostenuto che l’obbligo avesse a oggetto soltanto la realizzazione delle opere, e che i 160.000 euro ne costituissero un valore massimo non esigibile mediante ingiunzione, occorrendo invece un’azione per l’esecuzione o il risarcimento. Con il quinto ha contestato la decorrenza degli interessi dal 31 ottobre 2018 e dal 30 aprile 2019, deducendo che non potevano decorrere prima della costituzione in mora e, comunque, non prima del 30 aprile 2019. L’atto d’obbligo prevedeva opere per complessivi euro 160.000, articolate in due tranche da euro 80.000, con scadenze iniziali al 31 ottobre 2018 e al 30 aprile 2019; il Comune, con nota del 2 ottobre 2018, aveva indicato il 30 aprile 2019 quale termine ultimo per l’intero intervento. La società aveva acquistato le aree il 15 aprile 2021.

La decisione

Appello accolto parzialmente, limitatamente agli interessi. Il primo motivo è respinto: la censura sull’aliquota IVA riguarda direttamente l’individuazione del regime fiscale applicabile e ricade nella giurisdizione tributaria, indipendentemente dalla forma dell’ingiunzione e dal fatto che il Comune non sia il soggetto attivo dell’imposta; resta quindi ferma la declinatoria del TAR. Il secondo motivo è respinto: la proroga della convenzione urbanistica non modifica automaticamente i termini specificamente fissati nell’atto unilaterale d’obbligo, in assenza di un espresso atto di recepimento dell’amministrazione; il successivo atto modificativo della convenzione non aveva cambiato le scadenze dell’obbligo. Il terzo motivo è respinto: la società non ha dimostrato di avere tempestivamente rappresentato l’impossibilità di adempiere o richiesto una proroga, mentre il Comune, con nota del 2 ottobre 2018, aveva già considerato l’impossibilità di completare la prima tranche entro ottobre e indicato il 30 aprile 2019 come termine ultimo per l’intervento. Il quarto motivo è respinto: benché l’obbligazione originaria fosse un facere, il titolo ne predeterminava la consistenza economica in euro 160.000, oltre IVA; l’inadempimento rendeva azionabile la corrispondente pretesa patrimoniale, certa, liquida ed esigibile, mediante ingiunzione ai sensi del r.d. n. 639/1910, senza necessità di una preventiva pronuncia giudiziale o di un’ulteriore liquidazione del danno. Il quinto motivo è accolto: la scadenza dei termini delle opere non equivaleva alla scadenza di un’obbligazione pecuniaria, e gli interessi moratori richiedevano una formale costituzione in mora ai sensi dell’art. 1219 c.c. La richiesta di escussione della garanzia, indirizzata al garante, non costituiva messa in mora della società; la nota dell’8 settembre 2022 non conteneva un’intimazione idonea e quella del 9 giugno 2022 non era stata prodotta. Gli interessi decorrono quindi dalla notificazione dell’ingiunzione del 25 ottobre 2022 e vanno ricalcolati al tasso legale applicabile ratione temporis, eliminando quelli maturati prima. La sentenza del TAR è riformata limitatamente a tale profilo e l’ingiunzione è annullata nella sola parte relativa agli interessi anteriori alla costituzione in mora. Le altre statuizioni sono confermate; spese di entrambi i gradi compensate integralmente.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 546/1992

  L’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 attribuisce alla giurisdizione tributaria le controversie concernenti i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, nonché gli interessi e gli altri accessori nelle materie devolute alla medesima giurisdizione.

  La giurisdizione tributaria comprende la controversia che investe direttamente la scelta dell’aliquota IVA applicabile alla prestazione, anche quando la pretesa sia fatta valere dal Comune con ingiunzione e non da un atto impositivo in senso stretto.

• art. 11 l. 241/1990

  Mentre la convenzione urbanistica è un accordo bilaterale ad oggetto pubblico (riconducibile all'art. 11 della legge 241/1990), l’atto unilaterale d'obbligo è un atto a struttura unilaterale che il privato presenta per ottenere il rilascio di un titolo abilitativo.

  La convenzione urbanistica e l’atto unilaterale d’obbligo, pur connessi funzionalmente, hanno struttura e disciplina distinte; la proroga della convenzione non modifica automaticamente i termini autonomamente stabiliti nell’atto d’obbligo.

• r.d. 639/1910

  Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, il Comune potesse avvalersi del procedimento di cui al r.d. n. 639 del 1910, trattandosi di una pretesa patrimoniale determinata ed esigibile, fondata su un titolo negoziale idoneo; una volta maturato l’inadempimento, la pretesa era infatti determinabile sulla base del titolo, non occorrendo alcun ulteriore accertamento.

  L’ingiunzione prevista dal r.d. n. 639/1910 può essere utilizzata per recuperare il valore patrimoniale di un’obbligazione di fare rimasta inadempiuta quando il titolo negoziale ne predetermina l’importo e il credito risulta determinato ed esigibile.

• art. 1219 c.c.

  Ritiene il Collegio che la somma di euro 160.000,00, quale valore delle opere non realizzate, sia divenuta azionabile quale conseguenza patrimoniale dell’inadempimento e che, tuttavia, per la decorrenza degli interessi moratori, occorresse pertanto un atto formale di costituzione in mora, ai sensi dell’art. 1219 c.c.

  Quando il titolo pone a carico del debitore un’obbligazione di fare e l’importo ingiunto rappresenta la conseguenza patrimoniale dell’inadempimento, gli interessi moratori non decorrono automaticamente dalla scadenza del termine per eseguire le opere, ma dalla formale costituzione in mora.

Massime di principio

• La proroga legislativa o convenzionale della durata di una convenzione urbanistica non differisce automaticamente i termini di adempimento stabiliti in un distinto atto unilaterale d’obbligo, anche se i due atti sono funzionalmente connessi; occorre un espresso atto dell’amministrazione che recepisca la modifica dei termini.
• Chi invoca l’impossibilità o la difficoltà di adempiere causata dal comportamento del creditore deve dimostrare di avere adottato, secondo buona fede e ordinaria diligenza, le iniziative ragionevolmente esigibili per superare gli ostacoli oppure di averli tempestivamente rappresentati alla controparte, chiedendo gli adeguamenti necessari.
• Il valore economico convenzionalmente predeterminato per opere dovute in adempimento di un’obbligazione di fare può rendere azionabile, in caso d’inadempimento, una corrispondente pretesa patrimoniale mediante ingiunzione ai sensi del r.d. n. 639/1910, quando il credito sia determinato ed esigibile sulla base del titolo negoziale, senza necessità di una preventiva pronuncia giudiziale o di una successiva liquidazione del danno.
• Se il titolo prevede un’obbligazione di fare e l’importo richiesto costituisce il valore delle opere non realizzate, gli interessi moratori non decorrono automaticamente dalla scadenza dei termini per l’esecuzione: è necessaria la costituzione in mora del debitore; la richiesta di escussione della garanzia indirizzata al garante non vale, da sola, come messa in mora dell’obbligato.

Come è indicizzato