Sentenza n. 3190/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

In primo grado erano stati impugnati il provvedimento comunale del 19 dicembre 2016, recante comunicazione dell'esito istruttorio, avvio del procedimento di annullamento ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990 delle DIA e diffida relativa a una ulteriore DIA, nonché gli atti connessi. Erano stati dedotti la violazione dell'art. 11, comma 4, delle NTA del Piano delle regole del PGT, il travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, il difetto di istruttoria, la lesione dell'affidamento e il difetto di motivazione. In appello la società ha dedotto due motivi: con il primo, l'erroneità della qualificazione dell'intervento come riguardante un unico complesso immobiliare di superficie superiore a 5.000 mq, anziché sei immobili distinti ciascuno inferiore a tale soglia, nonché l'erronea qualificazione delle opere come ristrutturazione o sostituzione edilizia invece che manutenzione straordinaria; con il secondo, l'erronea esclusione di un affidamento tutelabile, in ragione del ritardo con cui il Comune avrebbe contestato l'obbligo di riservare una quota dell'intervento all'edilizia residenziale sociale, dopo avere comunicato la facoltà di proseguire i lavori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che, sulla base della documentazione, delle planimetrie e degli elementi di causa, l'intervento non fosse artificiosamente frazionabile in sei immobili autonomi, ma costituisse un unico complesso edilizio a corte centrale, composto da sei fabbricati strutturalmente, progettualmente e funzionalmente connessi, con piano interrato ad autorimessa. La valutazione unitaria è stata desunta anche dalle solette continue, dai collegamenti, dalle verande e dai locali accessori, dalle distanze ridotte tra i fabbricati e dalla gestione unitaria delle varianti. Il giudice ha inoltre affermato che la qualificazione dell'intervento deve essere globale e che la demolizione degli edifici industriali preesistenti, la costruzione del nuovo complesso e il mutamento prevalente della destinazione da terziario a residenziale escludono la riconduzione alla mera manutenzione straordinaria, risultando l'intervento quantomeno riconducibile alla ristrutturazione e alla sostituzione edilizia. Ne consegue l'applicazione dell'art. 11.4 delle NTA del Piano delle regole, che per interventi superiori a 5.000 mq comportanti il mutamento da funzioni terziarie, commerciali o servizi privati a funzioni residenziali impone una quota non inferiore al 35% della SLP interessata destinata a edilizia residenziale sociale, salvo le esclusioni previste dalla disposizione. È stata respinta anche la censura sull'affidamento: la comunicazione comunale del giugno 2016 si era limitata a riconoscere la possibilità di proseguire i lavori per il periodo di proroga previsto dalla legge n. 98/2013, senza fornire indicazioni fuorvianti sugli ulteriori profili urbanistico-edilizi dell'intervento né sulla riserva ERS. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, NTA del Piano delle regole del PGT di Milano

  in tutti gli interventi di recupero dell'esistente, di ristrutturazione edilizia o urbanistica e di sostituzione che comportino cambio di destinazione d’uso da funzioni urbane terziarie e/o commerciali e/o servizi privati verso funzioni urbane residenziali, di immobili che interessino una S.l.p. superiore a 5.000 mq, l’attuazione del Piano delle Regole comporta la realizzazione di una quota non inferiore al 35% della S.l.p. interessata dal cambio d’uso per interventi di edilizia residenziale sociale

  La disposizione si applica al complesso edilizio unitariamente considerato quando l'intervento, superiore alla soglia di 5.000 mq, comporti un mutamento da destinazione terziaria a residenziale e sia riconducibile almeno alla ristrutturazione o alla sostituzione edilizia.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  annullamento, ai sensi dell'art. 21-nonies della L. 241/90

  È richiamato quale base normativa del procedimento comunale preordinato all'annullamento delle DIA; la sentenza si concentra sulla legittimità dell'assoggettamento dell'intervento alla disciplina urbanistica e non sviluppa ulteriormente i presupposti dell'autotutela.

• art. 9 d.m. n. 1444/1968

  non a caso costruiti a distanza inferiore rispetto a quella stabilita dall'art. 9 del d.m. n. 1444/1968

  Il mancato rispetto delle distanze tra i fabbricati è valorizzato, insieme agli altri elementi progettuali e costruttivi, quale indice della considerazione unitaria del complesso.

• legge n. 98/2013

  periodo di proroga massimo, concesso dalla legge n. 98/2013

  La comunicazione comunale che consentiva la prosecuzione dei lavori è stata interpretata come mera applicazione della proroga legale, non come riconoscimento della piena conformità urbanistico-edilizia dell'intervento né come fonte di affidamento su aspetti ulteriori.

Massime di principio

• Ai fini dell'applicazione della disciplina urbanistico-edilizia, interventi edilizi apparentemente articolati in più manufatti devono essere valutati unitariamente e globalmente, senza attribuire rilievo esclusivo alla separazione strutturale dei singoli blocchi, quando gli elementi progettuali, costruttivi e funzionali dimostrino che le opere perseguono un unico risultato pratico e realizzano un complesso unitario.
• La valutazione unitaria dell'intervento edilizio rileva anche per la sua qualificazione giuridica: la demolizione di edifici preesistenti, la costruzione di un nuovo complesso connesso e il mutamento prevalente della destinazione d'uso non sono riconducibili alla mera manutenzione straordinaria quando, considerati globalmente, integrano quantomeno una ristrutturazione o una sostituzione edilizia.
• Quando un intervento unitariamente considerato supera la soglia dimensionale prevista dalle norme urbanistiche e comporta il passaggio da destinazioni terziarie, commerciali o di servizi privati a destinazioni residenziali, trova applicazione l'obbligo di destinare la quota di superficie prevista dalla disciplina locale all'edilizia residenziale sociale.
• La comunicazione amministrativa che consente la prosecuzione dei lavori in applicazione di una proroga legale, se non contiene specifiche valutazioni sulla conformità degli ulteriori profili urbanistico-edilizi dell'intervento, non ingenera di per sé un affidamento tutelabile sulla definitiva legittimità dei titoli edilizi o sull'inesistenza di obblighi urbanistici ulteriori.

Come è indicizzato