Sentenza n. 12576/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha riassunto il giudizio davanti al TAR Lazio dopo la declaratoria di incompetenza del TAR Veneto, impugnando gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018. Ha dedotto, in sintesi, l’illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 9-ter d.l. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 28, 41, 42, 53 e 117 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e degli artt. 16 e 52 CDFUE; la violazione dei principi di legittimo affidamento, certezza dei rapporti giuridici, proporzionalità, prevedibilità e capacità contributiva; la lesione della libertà d’impresa e dell’esigenza di garantire un ragionevole margine di guadagno; l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012; il difetto di istruttoria e motivazione nella fissazione dei tetti regionali; la violazione dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, dei principi di buona amministrazione e tempestività; nonché la tardività dei decreti ministeriali del 2022 e la conseguente lesione dell’affidamento. La ricorrente ha inoltre chiesto la cessazione della materia del contendere in ragione del pagamento del 25% dell’importo dovuto ai sensi dell’art. 7 d.l. 95/2025, sostenendo che il termine previsto dalla legge non fosse decadenziale.

La decisione

Il TAR ha escluso sia la cessazione della materia del contendere sia la sopravvenuta carenza di interesse, poiché il pagamento effettuato dalla ricorrente il 12 gennaio 2026 era successivo al termine del 9 settembre 2025 previsto per usufruire della definizione agevolata, e non risultava quindi integrata la fattispecie estintiva prevista dall’art. 7 d.l. 95/2025. Nel merito, il ricorso è stato respinto con riferimento agli atti statali. Il Collegio, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 e precedenti conformi della Sezione, ha ritenuto ragionevole e proporzionato il meccanismo di payback, qualificato come contributo solidaristico, volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria. Ha escluso la violazione della riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri procedurali e quantitativi essenziali. Ha inoltre escluso la violazione dell’affidamento e il carattere retroattivo della disciplina, poiché l’obbligo di ripiano e il tetto di spesa erano conoscibili sin dal 2015, prima delle gare, mentre gli atti del 2019 e del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Il payback non altera le gare né i contratti, perché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica quantità o prezzi delle forniture. È stata altresì esclusa la prova di una riduzione eccessiva dei margini di utile. Con riferimento agli atti regionali applicativi, tra cui il decreto della Regione Veneto e la nota di Azienda Zero, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano il fatturato, individuano le imprese e calcolano l’importo dovuto sulla base di percentuali e dati già determinati dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda pertanto un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale, devoluto al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e il concorso delle aziende fornitrici al ripiano dello sforamento; la disciplina è stata ritenuta sufficientemente determinata e non costituzionalmente illegittima per il periodo 2015-2018.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede la definizione agevolata del payback mediante pagamento del 25% entro il termine previsto e la cessazione della materia del contendere solo a seguito dell’accertamento regionale del pagamento. Il pagamento tardivo non determina l’estinzione dell’obbligazione né la cessazione della materia del contendere.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di motivare la decisione mediante richiamo a precedenti conformi della stessa Sezione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale sia stato dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto di giurisdizione è stato esaminato escludendo, nella controversia sugli atti regionali applicativi del payback, l’esistenza di una fattispecie di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 9-ter, commi 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  Attribuisce allo Stato la fissazione e certificazione del superamento dei tetti e alle Regioni la verifica contabile, l’individuazione delle imprese obbligate e la quantificazione vincolata delle somme dovute.

• art. 2, commi 1 e 2, d.m. 6 ottobre 2022

  Fissa i criteri percentuali e procedurali per la determinazione delle quote di ripiano a carico delle aziende fornitrici.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la possibile questione del difetto di giurisdizione sugli atti regionali.

• art. 15 c.p.a.

  Costituisce la base processuale della riassunzione davanti al TAR Lazio dopo la declaratoria di incompetenza del TAR Veneto.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, libertà d’impresa, affidamento e riserva di legge quando la legge individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali di determinazione.
• La successiva determinazione dei tetti regionali e l’adozione degli atti attuativi non hanno natura retroattiva lesiva dell’affidamento se l’obbligo di ripiano e il tetto di spesa erano già previsti e conoscibili dagli operatori prima della partecipazione alle gare e della stipulazione dei contratti.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o condizioni contrattuali, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa fornitrice.
• Gli atti regionali che, in attuazione della disciplina statale, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese obbligate e calcolare matematicamente gli importi di ripiano non esprimono potere autoritativo, ma accertano il quantum di un’obbligazione patrimoniale; le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• La cessazione della materia del contendere prevista dalla disciplina di definizione agevolata del payback richiede il tempestivo pagamento dell’importo ridotto e l’accertamento regionale previsto dalla legge; il pagamento tardivo non produce l’estinzione dell’obbligazione né la cessazione della materia del contendere.

Come è indicizzato