Sentenza n. 7762/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario di terreni coinvolti nella realizzazione di un impianto fotovoltaico da 40 MW, successivamente ridotto a 27,271 MW, ha appellato la sentenza del TAR Basilicata n. 4/2026. Ha contestato anzitutto l’irricevibilità dell’impugnazione della determinazione regionale n. 1017 del 29 luglio 2024, sostenendo che il termine decorresse dalla comunicazione individuale del 7 giugno 2025 relativa all’avvio dell’espropriazione, ricevuta il 7 giugno 2025, e non dalla pubblicazione dell’atto sul BUR. Ha riproposto le censure di illegittimità della proroga e della variante all’autorizzazione unica del 2013; l’assenza della prova della disponibilità delle aree e della fideiussione; la decadenza dell’autorizzazione per mancato tempestivo inizio o completamento dei lavori e per inosservanza delle condizioni; l’incompatibilità dell’impianto con il contesto paesaggistico, agricolo e archeologico e la violazione del principio di precauzione; il difetto di motivazione e la nullità per indeterminatezza dell’oggetto. Ha inoltre contestato l’irricevibilità dei motivi aggiunti contro la determinazione n. 886 del 9 luglio 2024, di affrancazione dagli usi civici, sostenendo che il termine decorresse dalla piena conoscenza della concreta incidenza dell’atto; ha riproposto le relative censure di merito. Ha dedotto infine la validità della procura speciale, chiesto la riunione con altro appello e la sospensione del giudizio in pendenza di querela di falso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di nullità della procura: la procura analogica, digitalizzata, autenticata con firma digitale e notificata e depositata telematicamente insieme al ricorso, soddisfa il requisito della specialità quando non contiene espressioni che escludano univocamente la volontà di proporre quel ricorso. Ha negato la riunione, trattandosi di appelli contro sentenze diverse e di riunione facoltativa di giudizi connessi, e ha respinto la richiesta di sospensione per querela di falso: la controversia poteva essere decisa scrutinando i vizi di legittimità, incluso il travisamento dei fatti, senza attendere l’accertamento civile della falsità. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla tempestività dell’impugnazione della determinazione n. 1017/2024: poiché essa apponeva un vincolo preordinato all’esproprio su particelle individuate, per il proprietario inciso il termine decorreva dalla comunicazione individuale del 7 giugno 2025 ex art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001; il ricorso notificato il 27 giugno 2025 era quindi ricevibile. Il capo della sentenza di primo grado che aveva respinto la censura contro la comunicazione di avvio dell’espropriazione non era stato impugnato. Le censure di merito riproposte contro la determinazione n. 1017/2024 sono state respinte o dichiarate inammissibili: la contestualità della variante in diminuzione e della proroga non le rendeva illegittime; i lavori erano iniziati nel 2014 con attività preparatorie e il mancato completamento dipendeva anche dal vincolo archeologico e da eventi calamitosi, mentre erano state concesse proroghe; la disponibilità delle aree risultava documentata, anche mediante concessione comunale, e le aree non ancora disponibili riguardavano opere di connessione acquisibili con espropriazione; la garanzia era stata presentata nel 2014 e sostituita nel 2017 e non era necessario rinnovarla durante la sospensione dei lavori per cause non imputabili alla società. La censura paesaggistica pretendeva di sostituire la valutazione amministrativa senza dedurre manifesta irragionevolezza ed era comunque infondata alla luce della rimodulazione del progetto, del nuovo parere di non assoggettabilità a VIA del 2021 e dell’autorizzazione paesaggistica del 2022. La censura sul principio di precauzione e quella sul difetto di motivazione sono state dichiarate inammissibili per genericità e comunque infondate; è stata respinta anche la dedotta nullità per indeterminatezza dell’oggetto, poiché gli atti individuavano impianto, localizzazione ed elaborati progettuali. È stato respinto il motivo relativo ai motivi aggiunti contro la determinazione n. 886/2024: l’atto era stato prodotto il 4 luglio 2025 in un precedente giudizio tra le stesse parti, circostanza non specificamente contestata e idonea a fondare la conoscenza del ricorrente; la notificazione dei motivi aggiunti il 6 ottobre 2025 era pertanto tardiva. Le ulteriori censure di merito sull’affrancazione sono rimaste assorbite. L’appello è stato respinto nei sensi e limiti della motivazione; l’appellante è stato condannato alle spese in favore della società, liquidate in € 5.000, oltre spese generali del 15%, IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il codice del processo amministrativo stabilisce che il ricorso, nel caso in cui il ricorrente non stia in giudizio personalmente, deve contenere la sottoscrizione del difensore “con indicazione, in questo caso, della procura speciale” (art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.)

  Il ricorso deve recare la sottoscrizione del difensore e l’indicazione della procura speciale quando la parte non agisce personalmente.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  e che la mancanza di “sottoscrizione” costituisce un vizio di nullità del ricorso (art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.).

  La mancanza della sottoscrizione giuridicamente richiesta, comprensiva della procura speciale indicata, determina la nullità del ricorso.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  la mancanza di una procura speciale comporta l’inesistenza di “un elemento fattuale giuridicamente qualificabile come sottoscrizione del ricorso” (Ad. plen. n. 11 del 2025, punto 4.9) e, pertanto, la nullità dello stesso, rilevabile anche d’ufficio, trattandosi di una ragione ostativa ad una pronuncia sul merito che impone una declaratoria di inammissibilità (cfr. art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.).

  La nullità del ricorso per mancanza della procura speciale è rilevabile d’ufficio e impedisce la decisione di merito, comportando l’inammissibilità.

• art. 70 c.p.a.

  nel processo amministrativo, con riferimento al grado di appello, sussiste l’obbligo per il giudice di disporre la riunione degli appelli allorquando questi siano proposti avverso la stessa sentenza (art. 96, comma 1, c.p.a.), mentre in tutte le altre ipotesi la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell’art. 70 c.p.a.

  Fuori dall’ipotesi di impugnazioni separate contro la stessa sentenza, la riunione dei ricorsi connessi è facoltativa e rimessa alla valutazione discrezionale del giudice.

• art. 77, comma 2, c.p.a.

  Nel caso di specie, la querela di falso proposta dalla parte ricorrente è rivolta direttamente contro alcuni provvedimenti amministrativi impugnati con il ricorso principale (determina n. 1017 del 2024 e n. 96 del 2019) e con i motivi aggiunti (determina n. 886 del 2024) che, secondo la tesi attorea, avrebbero recepito le false indicazioni contenute nelle dichiarazioni della controinteressata (pure oggetto di querela), rispettivamente, in ordine all’effettivo inizio dei lavori nonché rispetto al possesso ultradecennale dei terreni ai fini della affrancazione. A ben vedere, però, si tratta di censure che rientrano negli ordinari poteri di cognizione del giudice amministrativo nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, venendo in rilievo l’accertamento dei vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati, nel cui ambito rientra anche l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, il quale ben può trarre origine anche da una loro falsa rappresentazione da parte del soggetto istante.

  Il giudice amministrativo può decidere la controversia senza sospenderla per querela di falso quando può accertare autonomamente i vizi di legittimità, compreso il travisamento dei fatti derivante da false rappresentazioni.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  In tali ipotesi, infatti, la stessa legge prevede la possibilità di annullare in autotutela i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti”, anche dopo la scadenza del termine ordinario e ferma restando l’applicazione delle relative sanzioni penali (art. 21-nonies, comma 2-bis, legge n. 241 del 1990), senza che sia necessario anche l’accertamento della falsità mediante sentenza passata in giudicato, tradizionalmente riferita alla sola e diversa ipotesi di dichiarazioni sostitutive di certificazione e di atti di notorietà falsi o mendaci per effetto di condotte costituenti reato.

  L’annullamento d’ufficio di provvedimenti ottenuti sulla base di false rappresentazioni può avvenire anche oltre il termine ordinario senza che sia necessario, per la cognizione amministrativa dei vizi, attendere una sentenza civile passata in giudicato sulla falsità.

• art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Invero, dal momento che la determina impugnata (n. 1017 del 29 luglio 2024) ha apposto un vincolo preordinato all’esproprio sulle particelle catastali direttamente interessate dalla realizzazione dell’impianto ed ivi espressamente individuate, il termine per la relativa impugnazione da parte del proprietario inciso da tale provvedimento restrittivo decorre dalla comunicazione del 7 giugno 2025 effettuata ai sensi dell’art. 17, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001, che impone appunto una comunicazione individuale al proprietario.

  Quando il provvedimento appone il vincolo preordinato all’esproprio su particelle individuate, il termine per l’impugnazione da parte del proprietario decorre dalla comunicazione individuale prevista dalla norma.

• art. 12, comma 4-bis, d.lgs. 387/2003

  Occorre premettere che l’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 prevedeva, al comma 4-bis, che per gli impianti fotovoltaici il proponente potesse dimostrare la disponibilità del suolo “nel corso del procedimento, e comunque prima dell’autorizzazione”.

  Nel regime applicabile ratione temporis, la disponibilità del suolo per l’impianto fotovoltaico doveva essere dimostrata entro la conclusione del procedimento e prima del rilascio dell’autorizzazione.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Quanto alle poche aree non ancora nella sua disponibilità, la controinteressata ha evidenziato (senza essere smentita sul punto) che esse riguardano esclusivamente opere di connessione e potranno essere acquisite mediante espropriazione, come consentito dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.

  Le aree necessarie esclusivamente alle opere connesse possono essere acquisite mediante espropriazione secondo la disciplina dell’autorizzazione unica.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  Inoltre con determinazione dirigenziale n. 1212 del 28 ottobre 2022 è stata rilasciata l’autorizzazione regionale ai sensi dell’art. 146, comma 7, d.lgs. n. 42/2004 e della l.r. della Basilicata n. 50/1993.

  La valutazione della compatibilità del progetto rimodulato è stata preceduta dall’autorizzazione paesaggistica regionale richiesta dalla disposizione.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Si tratta di una circostanza di fatto da ritenersi pacifica tra le parti, in quanto non oggetto di specifica contestazione ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a.

  Il fatto della produzione dell’atto nel precedente giudizio è stato considerato pacifico perché non specificamente contestato.

Massime di principio

• Quando un provvedimento appone il vincolo preordinato all’esproprio su particelle catastali direttamente interessate e specificamente individuate, il termine per l’impugnazione da parte del proprietario inciso decorre dalla comunicazione individuale prevista dall’art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001, non dalla sola pubblicazione generale.
• Nel processo amministrativo telematico, la procura speciale analogica, sottoscritta dalla parte, autenticata dal difensore e poi digitalizzata, soddisfa il requisito di specialità quando la copia informatica è notificata e depositata telematicamente insieme al ricorso cui accede e non contiene espressioni che escludano univocamente la volontà di proporre quel ricorso.
• La riunione in appello è obbligatoria per impugnazioni proposte separatamente contro la medesima sentenza; negli altri casi di connessione tra giudizi relativi a provvedimenti distinti è facoltativa e rimessa alla valutazione discrezionale del giudice.
• La querela di falso non impone la sospensione del giudizio amministrativo quando la controversia può essere decisa autonomamente attraverso l’accertamento dei vizi di legittimità dell’atto, incluso il travisamento dei fatti derivante da una falsa rappresentazione.
• La disponibilità dell’area richiesta per un impianto fotovoltaico non coincide necessariamente con la proprietà: può risultare da un titolo idoneo di godimento. Le aree destinate esclusivamente alle opere di connessione possono essere acquisite mediante espropriazione, secondo la disciplina applicabile.
• La produzione di un provvedimento in un precedente giudizio tra le stesse parti può fondare la conoscenza dell’atto rilevante per la decorrenza del termine d’impugnazione quando la circostanza non sia specificamente contestata; la conoscenza processuale del difensore può essere riferita alla parte rappresentata.

Come è indicizzato