Cassazione Civile, Sentenza n. 36028/2022 del 07/12/2022

Esito

La controversia

Controversia tributaria su cinque avvisi di accertamento ICI (anni 2006-2010) relativi ad un'area edificabile e ad unità immobiliari. Il Comune di Bari impugna la sentenza di secondo grado che aveva accolto in parte l'appello della Regione e rigettato l'appello incidentale del Comune. Le questioni principali riguardavano: (i) l'applicabilità delle esenzioni previste dal d.lgs. n. 504/1992 (art. 7, lett. a) e lett. i)) alle aree fabbricabili e agli immobili destinati a sedi istituzionali o a collegi universitari; (ii) la sufficienza della motivazione degli avvisi di accertamento; (iii) l'onere della prova circa la sussistenza dei presupposti esentativi e la natura non commerciale delle attività svolte (in particolare per il collegio gestito dall'ADISU); (iv) la richiesta di riduzione d'imposta prevista dall'art. 8 (procedura e domanda del contribuente); (v) la data di acquisizione dell'area oggetto di permuta e la rilevanza per l'annualità 2006.

La decisione

La Corte ha rigettato i primi quattro motivi presentati dal Comune di Bari (assorbendo il quinto), ritenendo infondati i rilievi circa l'interpretazione restrittiva dell'art. 7 lett. a) e l'omesso esame di fatti decisivi. Ha invece accolto il terzo motivo del ricorso incidentale proposto dalla Regione Puglia (relativo all'esenzione di cui all'art. 7, lett. i) per il collegio universitario gestito dall'ADISU), ritenendo necessario un accertamento concreto sulla natura economica o non economica dell'attività, in particolare sull'entità delle rette pagate dagli studenti e sul carattere non commerciale (eventualmente simbolico) dei corrispettivi. La Corte ha cassato la sentenza impugnata nella parte relativa a tale motivo e ha rinviato la causa alla Commissione tributaria regionale di secondo grado della Puglia per nuovo esame secondo i principi di diritto enunciati. Inoltre la Corte ha confermato che la motivazione degli avvisi di accertamento è soddisfacente se fornisce gli elementi essenziali della pretesa e che l'esenzione per aree edificabili può operare anche in presenza di fasi preparatorie e burocratiche dirette all'edificazione.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 504 del 1992

  Art. 7 (lett. a) e lett. i): l'esenzione richiede l'utilizzo diretto dell'immobile da parte dell'ente possessore; per le aree edificabili l'esenzione può operare anche se l'area è destinata in modo certo ad uso istituzionale e sono in corso attività preparatorie per l'edificazione. Lett. i) richiede attività non produttive di reddito e modalità non commerciali (gratuito o corrispettivo simbolico). Art. 8: la riduzione d'imposta richiede domanda del contribuente e procedimento previsto; Art. 2, 3, 5 richiamati per nozione di utilizzo, soggetto passivo e criteri di applicazione.

• d.p.r. n. 554 del 1999, art. 172 e d.p.r. n. 207 del 2010, art. 199

  Norme relative alla certificazione di ultimazione dei lavori pubblici: la Corte ha considerato che la valutazione dell'utilizzo diretto per finalità istituzionali può tener conto anche degli stati procedurali dell'opera e della relativa documentazione, ma non vincola esclusivamente all'effettiva ultimazione.

• l. n. 212 del 2000, art. 7 e l. n. 296 del 2006, art. 1, c. 162

  Richiamate dalla Regione per censurare la motivazione degli avvisi di accertamento; la Corte ricorda che l'obbligo motivazionale dell'avviso richiede l'indicazione degli elementi essenziali della pretesa e non l'esauriente confutazione preventiva di tutte le potenziali esenzioni.

• l.r. Puglia 27 giugno 2007, n. 18, artt. 7 e 15

  Richiamata per sostenere che l'ADISU è ente strumentale e che l'immobile assegnato rientra nelle finalità istituzionali regionali; la Corte rileva invece che la qualificazione come ente strumentale non esclude automaticamente il carattere commerciale dell'attività svolta e che occorre verificare le modalità concrete di gestione e i proventi.

• d.l. n. 1 del 2012, art. 91-bis convertito in l. n. 27 del 2012

  Intervento normativo che ha rimodulato la disciplina dell'esenzione passando dalla ICI all'IMU; citato nel contesto dell'interpretazione comunitaria e della necessità che l'esenzione non configuri aiuto di Stato.

• d.m. n. 200 del 2012

  "svolte a titolo gratuito ovvero dietro versamento di corrispettivi di importo simbolico e, comunque, non superiore alla metà dei corrispettivi medi"

  Definisce criteri per qualificare le "modalità non commerciali": i corrispettivi devono essere gratuiti o simbolici; il riferimento al limite della metà del prezzo medio serve come criterio per escludere l'esenzione se superato, ma non implica che qualsiasi prezzo sotto tale soglia dia automaticamente diritto all'esenzione.

• Decisione della Commissione Europea, 19 dicembre 2012

  Valuta se l'esenzione costituisce aiuto di Stato: ha considerato illegittima, sotto il profilo degli aiuti, l'esenzione ICI se apre vantaggi concorrenziali; ha ritenuto compatibile la disciplina IMU nella versione regolata dal d.m. 200/2012 purché siano rispettati i requisiti per le modalità non commerciali.

Massime di principio

• Art. 7 lett. a): l'esenzione per enti pubblici presuppone l'utilizzo diretto dell'immobile dall'ente proprietario, ma comprende anche le aree fabbricabili che siano destinate in modo certo a finalità istituzionali e soggette a passaggi burocratici/materiali per l'edificazione (non è necessaria la sola ultimazione dei lavori).
• Art. 7 lett. i): per riconoscere esenzione a strutture che svolgono attività di assistenza/ricettiva è necessario che l'attività sia svolta con modalità non commerciali (gratuito o corrispettivo simbolico); l'entità dei corrispettivi (rette) va accertata concretamente e può precludere l'esenzione se rilevanti.
• Onere della prova: grava sul contribuente la dimostrazione dei presupposti esentativi (destinazione, modalità non commerciali, simbolicità dei canoni); il giudice federale può rinviare per accertamenti fattuali se la prova è insufficiente.
• Motivazione dell'avviso di accertamento: è sufficiente che l'atto consenta al contribuente di conoscere gli elementi essenziali (individuazione dei beni, base imponibile, aliquota, imposta, sanzione, richiami normativi); non è richiesto che l'ente dimostri negativamente l'assenza di ogni possibile esenzione.
• Uso da parte di ente strumentale/autonoma (es. ADISU): la mera identificazione dell'ente come strumentale non garantisce automaticamente l'esenzione; rilevano la natura giuridica e organizzativa ma soprattutto la effettiva modalità di gestione e la presenza o meno di attività economica.
• Riduzione/agevolazione di cui all'art. 8 (d.lgs. 504/1992): richiede domanda del contribuente e rispetto della procedura; la mancata domanda preclude l'automatico riconoscimento.
• Interpretazione restrittiva delle agevolazioni: le esenzioni fiscali vanno interpretate secondo la loro ratio ma senza arbitrarie esclusioni; vanno accolti casi non espressamente previsti se rientrano ragionevolmente nella finalità della norma.