Parere n. 1096/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto dal prof. Giampietro Ferri per l’annullamento dei giudizi formulati dall’ANVUR sulle proprie pubblicazioni scientifiche ai fini della valutazione della qualità della ricerca per gli anni 2004-2010.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAnnullamento dei giudizi ANVUR sulle pubblicazioni scientifiche del ricorrente nell'ambito della valutazione della qualità della ricerca per gli anni 2004-2010
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato i giudizi ANVUR attribuiti a due sue pubblicazioni scientifiche, una valutata come "limitata" e l'altra come "accettabile", sostenendo che fossero manifestamente illogici e producendo nove pareri pro veritate di esponenti del mondo accademico. L'Amministrazione ha eccepito il difetto di interesse, rilevando che gli esiti della VQR inciderebbero direttamente soltanto sui Dipartimenti universitari, ai fini della ripartizione dei finanziamenti, e non sui singoli docenti. Il ricorrente ha replicato che le valutazioni individuali producono conseguenze economiche e professionali indirette, incidendo sulla distribuzione della parte premiale del fondo di finanziamento ordinario, sull'accesso ai collegi di dottorato, sulle possibilità di progressione di carriera e sull'ampliamento degli organici. La Sezione ha dovuto stabilire, in primo luogo, se il docente fosse titolare di una posizione giuridica differenziata e di un autonomo interesse a impugnare i giudizi; in secondo luogo, se i pareri pro veritate potessero dimostrare la manifesta illogicità delle valutazioni tecniche dell'ANVUR.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso inammissibile per difetto di interesse, pur esaminando per completezza anche il merito. Richiamando l'Adunanza Plenaria n. 4 del 2011, ha distinto tra legittimazione al ricorso, intesa come titolarità di una posizione giuridica soggettiva qualificata e differenziata, e interesse a ricorrere, costituito dall'utilità ottenibile dall'annullamento. La mera possibilità di conseguire un'utilità pratica, indiretta ed eventuale non è sufficiente a fondare la legittimazione. L'analisi del d.m. 17/2011 conduce a ritenere che la posizione di interesse legittimo rispetto agli esiti della valutazione spetti alle strutture universitarie, mentre i singoli professori ne risentono soltanto in via indiretta e riflessa. Tale collegamento può consentire un intervento ad adiuvandum, ma non un'autonoma azione di annullamento. Quanto al merito, la Sezione ha comunque ritenuto infondata la censura di manifesta illogicità: i pareri pro veritate non possono sostituire o sovrapporsi alle valutazioni della commissione, salvo che dimostrino un errore macroscopico e immediatamente percepibile. Diversamente, si introdurrebbe un sindacato sostitutivo sulle valutazioni tecniche, non consentito al giudice amministrativo.
Osservazioni
Difetto di interesse e legittimazione al ricorso
La mera utilità, anche morale, indiretta ed eventuale che il ricorrente potrebbe ottenere dall'annullamento non dimostra, da sola, la titolarità di una posizione giuridica sostanziale differenziata. Secondo il d.m. 17/2011, la posizione di interesse legittimo rispetto agli esiti della valutazione della qualità della ricerca spetta alle strutture universitarie; il singolo docente subisce effetti soltanto indiretti e riflessi e può eventualmente intervenire ad adiuvandum, ma non proporre autonomamente l'azione di annullamento.
Manifesta illogicità delle valutazioni ANVUR
La censura è comunque infondata nel merito. I pareri pro veritate prodotti dal ricorrente, anche se più favorevoli dei giudizi ANVUR, non possono essere sovrapposti o sostituiti alla valutazione della commissione, salvo che evidenzino un errore macroscopico e immediatamente percepibile. Un diverso approccio determinerebbe un sindacato sostitutivo e un contraddittorio tecnico tra valutatori differenti, incompatibile con i limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche.
Norme richiamate
L'interesse a ricorrere consiste nella possibilità di ottenere dall'accoglimento dell'azione un'utilità concreta, anche morale; tale utilità non è tuttavia sufficiente, da sola, a dimostrare la legittimazione, che presuppone una posizione giuridica soggettiva qualificata e differenziata.
Dall'analisi della disciplina la Sezione ricava che sono le strutture universitarie a essere titolari della posizione di interesse legittimo rispetto agli esiti della valutazione della qualità della ricerca, mentre i singoli docenti ne subiscono effetti indiretti e riflessi.
Massime di principio
- La legittimazione al ricorso e l'interesse a ricorrere sono condizioni distinte: la possibilità di conseguire un'utilità dall'accoglimento dell'azione non dimostra, da sola, la titolarità di una posizione giuridica soggettiva qualificata e differenziata.
- Quando una disciplina attribuisce direttamente alle strutture organizzative gli effetti del potere amministrativo, i soggetti individuali che ne subiscono conseguenze soltanto indirette e riflesse non sono legittimati a proporre autonomamente l'azione di annullamento, pur potendo eventualmente intervenire ad adiuvandum.
- I pareri pro veritate di esperti esterni non possono sostituire le valutazioni tecniche dell'amministrazione né instaurare un contraddittorio tecnico tra valutatori differenti; possono assumere rilievo soltanto se dimostrano un errore macroscopico e immediatamente percepibile.
- Il giudice amministrativo non può trasformare il sindacato di legittimità sulle valutazioni tecniche in una rivalutazione sostitutiva del merito dell'elaborato o del prodotto valutato.
Impugnazione dei giudizi ANVUR sulle pubblicazioni scientifiche
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un professore universitario contro i giudizi formulati dall'ANVUR nell'ambito della valutazione della qualità della ricerca relativa agli anni 2004-2010. Sono stati impugnati i giudizi attribuiti a due pubblicazioni: una classificata come "limitata" e l'altra come "accettabile", livelli inferiori a quelli di "buono" ed "eccellente".
Premesse e richiesta del ricorrente
Il ricorrente ha sostenuto la manifesta illogicità delle valutazioni, producendo nove pareri pro veritate di autorevoli esponenti del mondo accademico, tutti orientati verso una valutazione più favorevole dei contributi scientifici.
Eccezione dell'Amministrazione
Il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca ha eccepito il difetto di interesse. Secondo la relazione ministeriale, gli esiti della valutazione incidono direttamente sui Dipartimenti universitari, in particolare ai fini della ripartizione della parte premiale del fondo di finanziamento ordinario, e non sulla sfera giuridica dei singoli docenti. L'Amministrazione ha inoltre escluso una lesione del prestigio o dell'immagine professionale, poiché i risultati individuali erano stati comunicati riservatamente.
Deduzioni del ricorrente
Il ricorrente ha replicato che le valutazioni individuali producono comunque ripercussioni sui docenti, poiché i risultati della VQR concorrono a determinare le risorse premiali, le opportunità di progressione di carriera, l'ampliamento degli organici e l'accesso ai collegi di dottorato. Ha inoltre osservato che la riservatezza non elimina la lesività, poiché i docenti devono comunicare al Dipartimento la valutazione ricevuta per poter beneficiare delle misure e delle opportunità collegate alla valutazione della ricerca. È stato richiamato, quale precedente ritenuto analogo, il T.A.R. Lazio, sez. III, 24 novembre 2017, n. 11691.
Legittimazione e interesse a ricorrere
La Sezione ha richiamato l'Adunanza Plenaria n. 4 del 2011, secondo cui l'azione di annullamento presuppone: l'esistenza di una situazione giuridica qualificata e differenziata, la titolarità di tale posizione in capo al ricorrente e un interesse concreto all'utilità ottenibile dall'accoglimento della domanda.
La possibilità di ricavare dall'annullamento un vantaggio pratico, anche se indiretto, non è sufficiente a dimostrare la titolarità della posizione legittimante. Occorre che l'ordinamento riconosca direttamente e immediatamente una situazione giuridica soggettiva a fronte dell'esercizio del potere amministrativo.
Applicazione al caso concreto
Dall'analisi del d.m. 17/2011 la Sezione ha ricavato che la posizione di interesse legittimo rispetto agli esiti della valutazione della qualità della ricerca spetta alle strutture universitarie. I professori universitari risentono invece degli esiti soltanto in via indiretta e riflessa. Il legame con la struttura di appartenenza può giustificare un intervento ad adiuvandum, ma non attribuisce al singolo docente la legittimazione a proporre un'autonoma azione di annullamento.
Esame del merito per completezza
Pur ritenendo dirimente l'inammissibilità, la Sezione ha esaminato anche la censura di manifesta illogicità e l'ha giudicata infondata. I pareri pro veritate prodotti dal ricorrente, anche se formulati da studiosi autorevoli e favorevoli a una migliore valutazione, non possono essere sovrapposti alle valutazioni della commissione.
Essi potrebbero assumere rilievo soltanto qualora dimostrassero un errore macroscopico e immediatamente percepibile. Al di fuori di tale ipotesi, il loro utilizzo determinerebbe un sindacato sostitutivo del giudice amministrativo e un contraddittorio tecnico tra valutatori diversi, in contrasto con la natura e la finalità della procedura valutativa. La Sezione ha richiamato, in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 17 aprile 2009, n. 1853; Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2012, n. 3620; Cons. Stato, sez. VII, 4 aprile 2024, n. 3070.
Conclusione
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse e, in ogni caso, ha rilevato l'infondatezza della censura nel merito.
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