Cassazione Civile, Ordinanza n. 07289/2026 del 26/03/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla revoca, da parte del ministero, di un finanziamento PON per la ricerca con richiesta di restituzione dell'anticipazione già erogata. L'ente beneficiario aveva impugnato i provvedimenti amministrativi deducendo di possedere il requisito della stabile organizzazione nelle regioni dell'Obiettivo Convergenza tramite una struttura a rete, composta da sezioni territoriali e sedi universitarie, e tramite contratti di comodato e personale docente distaccato dalle università consorziate. In primo e secondo grado la domanda è stata respinta perché il requisito della stabile organizzazione doveva consistere in una sede operativa stabile con locali idonei, attrezzature e personale di ricerca stabilmente assunto o trasferito, non essendo sufficiente il mero distacco né una mera struttura di collegamento priva di autonoma organizzazione del lavoro. In cassazione il ricorrente ha dedotto violazione di legge sostenendo che la normativa primaria consentisse di valorizzare le università aderenti e il personale distaccato, che la circolare ministeriale avesse introdotto un requisito contra legem, che il ministero non potesse mutare la propria valutazione dopo l'ammissione al finanziamento, e che i contratti di comodato e le sedi di Lecce e Palermo bastassero a integrare il requisito richiesto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi di ricorso, ritenendoli infondati. Ha confermato la lettura del giudice di merito secondo cui, alla luce della finalità della normativa di settore e dei chiarimenti ministeriali, la stabile organizzazione in area di convergenza richiedeva non solo la disponibilità di locali e attrezzature, ma anche la presenza di personale di ricerca assunto o trasferito stabilmente, con esclusione del personale distaccato ai fini dell'integrazione del requisito. Ha inoltre ritenuto che la circolare richiamata avesse funzione chiarificatrice e fosse coerente con la mens legis, sicché era legittima la revoca del finanziamento. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna della ricorrente alle spese e all'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 91 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

  "centri di ricerca o centri di servizi interuniversitari"

  consente la costituzione di centri interuniversitari come strumenti di collaborazione scientifica, ma non disciplina direttamente i requisiti per i finanziamenti PON oggetto di causa.

• d.lgs. 27 luglio 1999, n. 297, art. 1

  "al fine di rafforzare la competitività tecnologica dei settori produttivi e di accrescere la quota di produzione e di occupazione di alta qualificazione"

  la finalità della disciplina è letta come orientata a sostenere strutture stabili e qualificate di ricerca, coerentemente con la necessità di una organizzazione produttiva e occupazionale duratura.

• d.lgs. 27 luglio 1999, n. 297, art. 2

  "Università, enti di ricerca anche a carattere regionale, ENEA ed ASI"

  le università rientrano tra i soggetti ammissibili ai finanziamenti, ma ciò non elimina il requisito sostanziale della stabile organizzazione richiesto per specifiche linee di intervento.

• d.lgs. 27 luglio 1999, n. 297, art. 3, comma 1, lett. c), n. 2

  "i distacchi temporanei di cui al comma 2"

  il richiamo ai distacchi temporanei non viene inteso come sufficiente a integrare la stabile organizzazione; il distacco può rilevare solo come modalità di impiego, non come elemento costitutivo del requisito.

• D.M. 8 agosto 2000, n. 593, art. 5

  "devono avere stabile organizzazione nel territorio nazionale"

  costituisce la disciplina generale del requisito della stabile organizzazione per l'accesso ai finanziamenti, cui si raccordano i chiarimenti successivi.

• circolare MIUR n. 3413 del 14 febbraio 2014

  "il personale ivi distaccato, il quale, tuttavia, non concorre a soddisfare la condizione di 'stabile organizzazione'"

  la circolare è considerata chiarificatrice e non contra legem; precisa che la stabile organizzazione richiede immobile, impianti, personale assunto o trasferito e continuità operativa, escludendo il personale distaccato dal novero degli elementi costitutivi del requisito.

• circolare MIUR n. 24468 del 28 ottobre 2014

  "annulla e sostituisce le note MIUR Prot. 3413 del 14 febbraio 2014 e Prot. 4880 del 3 marzo 2014"

  conferma e specifica il medesimo impianto interpretativo, valorizzando la disponibilità di una sede operativa e di personale con caratteristiche di continuità, nonché la loro permanenza per almeno cinque anni.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  l'interpretazione data dai giudici di merito è ritenuta conforme ai criteri ermeneutici legali, in particolare al criterio letterale integrato, in caso di ambiguità, dal criterio sistematico e dalla mens legis.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  in caso di rigetto del ricorso è dovuto, se previsto, l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Quando una disciplina sui finanziamenti pubblici richiede una 'stabile organizzazione', il requisito non può essere ridotto alla mera disponibilità materiale di locali: occorre una struttura operativa autonoma, coerente con la finalità del programma agevolativo.
• Il personale distaccato può essere valorizzato come risorsa funzionale al progetto, ma non integra da solo la stabile organizzazione se la disciplina di settore richiede personale di ricerca stabilmente assunto o trasferito nella struttura.
• Le circolari ministeriali che, in presenza di una normativa primaria generica o frammentaria, precisano i requisiti operativi del beneficio hanno natura chiarificatrice se esprimono in modo coerente la mens legis; in tal caso possono essere utilizzate per colmare l'ambiguità del testo normativo.
• In sede di interpretazione della disciplina agevolativa, la finalità del programma pubblico è decisiva: se l'obiettivo è creare occupazione qualificata e sviluppo duraturo nei territori, il requisito organizzativo va letto in funzione di stabilità, continuità e radicamento effettivo nel territorio.
• L'ammissione iniziale al finanziamento non preclude controlli successivi sulla permanenza dei requisiti e la conseguente revoca ove emerga la loro insussistenza.
• Non è sufficiente invocare la struttura statutaria a rete di un ente o di un centro interuniversitario se, in concreto, manca una stabile organizzazione del lavoro e del personale nella sede richiesta dal bando o dalla disciplina di settore.

Come è indicizzato