Cassazione Civile, Sentenza n. 26080/2025 del 25/09/2025

Esito

La controversia

I ricorrenti chiedevano il risarcimento dei danni per aver, in buona fede, acquistato un fabbricato agricolo e confidato nella legittimità del permesso di costruire n. 1555/08 (demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria e 3 unità aggiuntive). Il permesso era stato poi annullato dal Consiglio di Stato (sent. n. 5170/2020) perché il PRG consentiva solo un'unità aggiuntiva. I ricorrenti sostenevano che il danno derivasse dall'affidamento incolpevole nella prassi e nelle risposte fornite dal Comune, quindi da comportamenti di correttezza e buona fede non da un effetto immediato e diretto dell'illegittimità dell'atto. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (materia urbanistica/edilizia) in quanto il danno era collegato all'esercizio del potere amministrativo.

La decisione

La Corte ha dichiarato che, nel caso in esame, la domanda dei ricorrenti rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Pur riconoscendo che l'affidamento incolpevole è una forma di tutela che può fondarsi su doveri di buona fede e correttezza (art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990) e che tale danno può essere valutato come danno da comportamento materiale collegato alla relazione tra PA e privato, la Corte ha ritenuto che quando la materia attiene all'edilizia e all'urbanistica (art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.) la verifica sulla responsabilità per lesione dell'affidamento richiede comunque l'esame di comportamenti connessi all'esercizio del potere amministrativo e pertanto debba essere devoluta al giudice amministrativo. Ha disposto la riassunzione del giudizio davanti al TAR territorialmente competente entro i termini di legge e ha compensato integralmente le spese processuali.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 104/2010 (Codice del processo amministrativo)

  art. 7; art. 133, comma 1, lett. f)

  L'art. 7 delimita la competenza basata sulla natura della situazione sostanziale les a; l'art. 133 elenca le materie di giurisdizione esclusiva (tra cui edilizia/urbanistica). La Corte ha interpretato tali norme nel senso che, quando la controversia attiene alle materie elencate dall'art. 133 c.p.a., anche le azioni risarcitorie per lesione dell'affidamento rientrano nella giurisdizione esclusiva se il danno è riconducibile a comportamenti riconducibili all'esercizio del potere amministrativo, anche se la pretesa risarcitoria muove dall'affidamento incolpevole.

• Legge n. 241/1990

  Introduce doveri di buona fede, correttezza e tutela dell'affidamento nel rapporto PA-privato. La Corte ha ritenuto che questa norma abbia valore prescrittivo e contribuisca a qualificare come amministrativamente rilevanti quei comportamenti della PA che generano affidamento e che si collegano all'esercizio del potere, rafforzando l'argomento per la giurisdizione amministrativa nelle materie elencate dall'art. 133 c.p.a.

• d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici)

  Stabilisce obblighi reciproci di buona fede e tutela dell'affidamento nelle procedure di gara e riconosce che l'affidamento dell'operatore economico ".sul legittimo esercizio del potere" è connesso all'esercizio del potere stesso. La Corte ha richiamato tale norma come indice legislativo che l'affidamento può avere un forte collegamento con l'esercizio del potere amministrativo e che, quindi, le relative controversie risarcitorie possono rientrare nella giurisdizione amministrativa.

• Costituzione italiana

  Richiamata in dottrina e giurisprudenza come fondamento dei doveri di solidarietà sociale e di correttezza che informano i rapporti tra PA e privati; la Corte ha utilizzato tale richiamo per sostenere che i doveri di buona fede/correttezza gravano sulla PA e possono incidere sulla qualificazione della condotta rilevante ai fini risarcitori.

Massime di principio

• Prima di scegliere il foro, qualificare la situazione sostanziale dedotta: se il danneggiato lamenta la violazione di un "interesse legittimo" pretensivo o la perdita di un bene della vita riconducibile direttamente alla illegittimità del provvedimento, la giurisdizione può spettare al giudice amministrativo; se la pretesa è fondata sull'affidamento incolpevole come violazione di doveri di correttezza, occorre valutare la materia di riferimento (es. edilizia/urbanistica) e il collegamento con l'esercizio del potere.
• In materie di giurisdizione esclusiva indicate dall'art. 133 c.p.a. (tra cui edilizia e urbanistica), le azioni risarcitorie per lesione dell'affidamento possono rientrare nella giurisdizione amministrativa se il comportamento che ha generato l'affidamento è riconducibile, anche mediamente, all'esercizio del potere amministrativo.
• L'affidamento incolpevole può essere qualificato come danno derivante da "comportamento amministrativo" e non come mero fatto materiale quando sussistono profili relazionali e doveri di buona fede/correttezza riconducibili alla sfera dell'attività amministrativa (anche alla luce dell'art. 1, comma 2-bis L. 241/1990).
• Se la vicenda riguarda attività materiali della PA o perdite non connesse all'esercizio del potere nelle materie di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione ordinaria può rimanere competente: è quindi essenziale dimostrare il nesso tra comportamento e potere amministrativo.
• In vista di un'azione risarcitoria per affidamento: documentare le comunicazioni, la prassi comunale, le risposte fornite dall'amministrazione, le spese e le scelte economiche effettuate in ragione dell'affidamento; la prova del danno e del suo nesso causale con il comportamento amministrativo è determinante sia sul piano della responsabilità sia su quello della competenza giurisdizionale.
• Quando la giurisdizione è incerta, considerare il deposito di un regolamento preventivo di giurisdizione o, alternativamente, formulare azioni cumulative con adeguata strategia processuale per non incorrere in decadenze procedurali.