Cassazione Civile, Ordinanza n. 23518/2023 del 02/08/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui veniva irrogata una sanzione pecuniaria e disposta la confisca di un natante, per avere effettuato un servizio di trasporto pubblico di persone non di linea nelle acque del territorio comunale di Venezia senza la prescritta autorizzazione comunale. Il mezzo era però munito di autorizzazione al servizio di noleggio con conducente rilasciata da un diverso Comune, con specifiche condizioni di esercizio. I giudici di merito avevano ritenuto che il trasporto fosse stato svolto fuori dai limiti dell’autorizzazione e quindi del tutto abusivo, confermando la sanzione e la confisca. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto violazione della disciplina nazionale e regionale sul noleggio con conducente, sostenendo: che il settore sarebbe stato liberalizzato; che la normativa previgente non sarebbe reviviscente o sarebbe comunque abrogata; che le restrizioni territoriali e regolamentari sarebbero incompatibili con il diritto UE, con la libertà di stabilimento e di prestazione di servizi e con la disciplina sul commercio elettronico; ha chiesto inoltre rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia UE. La Corte di cassazione ha però osservato che la censura decisiva non riguardava l’esistenza del titolo autorizzatorio in sé, bensì la qualificazione della condotta concretamente accertata: il servizio era stato svolto da veicolo autorizzato da altro Comune, ma in difformità dalle condizioni del titolo; ciò non integra esercizio del servizio in assenza totale di autorizzazione, bensì eventualmente esercizio difforme o irregolare, con conseguenze sanzionatorie diverse e senza automatica confisca nei termini ritenuti dai giudici di merito.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso, cassato la sentenza impugnata e rinviato alla Corte d’Appello di Venezia, in diversa composizione, anche per le spese. Ha ritenuto assorbite le ulteriori questioni, comprese le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La cassazione è dipesa dall’errore della Corte territoriale nell’aver equiparato la violazione delle condizioni dell’autorizzazione all’esercizio del servizio in totale assenza di titolo, applicando quindi il regime sanzionatorio relativo all’abusivismo radicale e la correlata confisca obbligatoria del natante.

Norme richiamate

• art. 43, comma 1, lett. a), L.R. Veneto n. 63/1993

  "esercizio di servizi pubblici non di linea per via d'acqua in assenza della prescritta autorizzazione o licenza"

  si applica solo quando il servizio sia svolto in totale assenza di titolo autorizzatorio; non quando il trasporto sia effettuato da soggetto munito di autorizzazione rilasciata da altro Comune ma in difformità dalle condizioni del titolo

• art. 27, comma 1, lett. a), Regolamento comunale attuativo

  "esercizio di servizi pubblici non di linea per via d'acqua in assenza della prescritta autorizzazione o licenza"

  segue la stessa logica dell’art. 43 L.R. e non consente di qualificare come abusivo in senso pieno un servizio svolto con autorizzazione diversa ma esistente

• art. 44 L.R. Veneto n. 63/1993

  prevede la confisca collegata alla violazione sanzionata come esercizio senza autorizzazione

• art. 28 Regolamento comunale attuativo

  prevede la confisca in relazione alla medesima ipotesi sanzionatoria

• art. 3 legge n. 21/1992

  la disciplina del NCC va letta alla luce della ricostruzione delle Sezioni Unite richiamata dalla Corte

• art. 8 legge n. 21/1992

  richiamato dalla ricorrente nella tesi sull’assetto della disciplina NCC

• art. 11 legge n. 21/1992

  richiamato dalla ricorrente e interpretato alla luce della giurisprudenza di legittimità come norma non abrogata ma integrata e comunque rilevante nel periodo di sospensione delle modifiche

• art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207/2008

  ha ridisegnato la disciplina NCC introducendo vincoli più stringenti, ma senza abrogare le previgenti disposizioni, che restano integrate

• art. 9, comma 3, d.l. n. 244/2016

  ha sospeso l’efficacia delle modifiche introdotte dall’art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207/2008, con conseguente applicabilità delle previgenti norme durante la sospensione

• art. 267 TFUE

  invocato per il rinvio pregiudiziale, ma la richiesta è stata assorbita

• artt. 49 e 56 TFUE

  richiamati dalla ricorrente per sostenere il contrasto delle restrizioni territoriali con la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, ma la questione è stata dichiarata assorbita

• Direttiva CE 2000/31

  invocata dalla ricorrente in tema di commercio elettronico, ma non esaminata nel merito perché assorbita

• art. 3 TFUE

  richiamato nella questione pregiudiziale prospettata dalla ricorrente

• art. 4, par. 3, TUE

  richiamato nella questione pregiudiziale prospettata dalla ricorrente

• artt. 101 e 102 TFUE

  richiamati dalla ricorrente nella prospettazione del contrasto con la disciplina antitrust

• L. n. 124/2017

  richiamata dalla ricorrente quale fonte di asserita abrogazione delle disposizioni della legge quadro sul NCC

Massime di principio

• Nella disciplina del noleggio con conducente, l’esercizio del servizio con autorizzazione rilasciata da un Comune diverso non equivale, di per sé, a esercizio in assenza totale di autorizzazione: occorre distinguere tra mancanza del titolo e svolgimento difforme dalle condizioni del titolo.
• La sanzione prevista per l’esercizio del servizio non di linea in assenza di autorizzazione si applica solo quando il trasporto sia svolto in radicale carenza di titolo; se l’attività è solo difforme o irregolare, deve essere applicato il diverso regime sanzionatorio previsto per la violazione delle condizioni autorizzative.
• La confisca obbligatoria del natante, essendo collegata alla fattispecie di esercizio abusivo senza autorizzazione, non può essere automaticamente estesa ai casi di mera difformità dalle condizioni del titolo.
• In sede di legittimità la Corte può accogliere il ricorso per una diversa ragione di diritto rispetto a quella specificamente prospettata, purché la soluzione si fondi sui fatti già accertati e non comporti modifiche officiose del thema decidendum.
• Le questioni relative alla compatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell’Unione e le richieste di rinvio pregiudiziale restano assorbite quando la decisione possa essere definita sulla base della corretta qualificazione della fattispecie interna e della conseguente errata applicazione della norma sanzionatoria.

Come è indicizzato