Cassazione Civile, Sentenza n. 32688/2021 del 09/11/2021

Esito

La controversia

Controversia nata da una scrittura privata del 2010 con cui le parti concordarono l'indennità per l'esproprio del "Palazzo De Dominicis-Ricci" e le modalità di pagamento (parte pagata dal Comune, residuo non corrisposto per iscrizioni pregiudizievoli e procedura fallimentare). Le proprietarie diffidarono Comune e Ministero nel 2018 chiedendo la restituzione dell'immobile o l'acquisizione ai sensi dell'art. 42‑bis DPR 327/2001 e il pagamento dell'indennità, sostenendo la risoluzione dell'accordo per inadempimento. Il TAR dichiarò difetto di giurisdizione (materia di diritto privato/obbligazioni), il Consiglio di Stato ribaltò riconoscendo la giurisdizione amministrativa (si trattava di accordo sulla misura dell'indennità collegato alla procedura espropriativa e di silenzio‑inadempimento). Il Comune ha impugnato in Cassazione la decisione del Consiglio di Stato.

La decisione

La Corte di Cassazione ha parzialmente accolto il ricorso del Comune. Ha distinto le domande: ha dichiarato spettante alla giurisdizione ordinaria (Corte d'appello) la domanda relativa al pagamento dell'indennità di esproprio e alla dichiarazione di risoluzione dell'accordo transattivo; ha dichiarato spettante alla giurisdizione amministrativa (TAR) la domanda relativa all'adozione del provvedimento di espropriazione (o, alternativamente, alla restituzione o all'acquisizione ai sensi dell'art. 42‑bis). Ha cassato la pronuncia del Consiglio di Stato nei termini sopra indicati e ha rimesse le parti ai giudici competenti per separare le questioni e decidere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 133, lett. g), cod. proc. amm.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative a espropriazioni e comportamenti riconducibili all'esercizio di potestà pubbliche; la Corte interpreta la norma stabilendo che rientrano nell'esclusiva le domande attinenti ad atti/provvedimenti amministrativi (es. adozione del decreto di esproprio, restituzione o acquisizione ai sensi dell'art. 42‑bis)

• art. 53, comma secondo, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Precisa che le controversie sulla determinazione e corresponsione delle indennità spettano al giudice ordinario; la Corte conferma che le pretese di pagamento dell'indennità e la risoluzione dell'accordo transattivo hanno natura di diritti soggettivi devoluti al giudice ordinario

• art. 42‑bis, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Regola l'acquisizione "sanante"; la Corte ricorda che si tratta di un potere discrezionale dell'Amministrazione volto a valutare ragioni pubbliche eccezionali e non di un obbligo che generi un diritto soggettivo del proprietario

• art. 29, comma secondo, d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150

  Richiamato per individuare la competenza della Corte d'appello in materia di indennità ex esproprio; la Cassazione rinvia la domanda di pagamento dell'indennità alla Corte d'appello competente

• art. 54 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Richiama regole di competenza per le controversie sugli indennizzi e rimanda alla disciplina richiamata (art. 29 d.lgs. 150/2011) per la giurisdizione ordinaria

• art. 110 cod. proc. amm.; art. 360, primo comma, n. 1 cod. proc. civ.; art. 111, comma 8 Cost.

  Richiamati come riferimenti processuali e di legittimità nel ricorso per cassazione; la Corte utilizza i rimedi di legittimità per sindacare la corretta attribuzione di giurisdizione

Massime di principio

• Quando una controversia nasce da un accordo transattivo relativo a un procedimento espropriativo occorre qualificare le singole domande: quelle dirette a ottenere atti o provvedimenti amministrativi (adozione del decreto di esproprio, restituzione o acquisizione ai sensi dell'art. 42‑bis) spettano al giudice amministrativo; quelle dirette al pagamento dell'indennità o alla dichiarazione di risoluzione dell'accordo per inadempimento hanno natura di diritti soggettivi e spettano al giudice ordinario.
• Il richiamo formale al "silenzio‑inadempimento" non impone di per sé la giurisdizione amministrativa: è decisiva la natura sostanziale della situazione giuridica sottostante all'istanza (interesse legittimo vs diritto soggettivo).
• Un accordo transattivo non assume automaticamente efficacia traslativa immediata: la concreta formulazione e la presenza di un rinvio ad un atto o provvedimento successivo determinano la natura negoziale (obbligazioni) o traslativa (cessione immediata).
• Se in una stessa controversia coesistono domande di giurisdizione diversa, i giudici devono separare le questioni e rimandare le parti alle sedi competenti per ciascuna domanda, evitando la devoluzione automatica dell'intera causa a un solo ordine di giurisdizione.
• Le domande che implichino valutazioni discrezionali di interesse pubblico (es. applicazione dell'art. 42‑bis per l'acquisizione) sono inestricabilmente connesse all'esercizio di poteri amministrativi e appartengono alla giurisdizione amministrativa.