Cassazione Civile, Ordinanza n. 20382/2023 del 14/07/2023

Esito

La controversia

Alcuni proprietari di terreni siti nel Comune dell’Aquila, utilizzati nell’ambito degli interventi emergenziali per il progetto case dopo il sisma del 6 aprile 2009, hanno agito per ottenere la determinazione giudiziale dell’indennità di espropriazione e di occupazione, contestando sia i criteri di stima adottati dalle amministrazioni sia la ripartizione della legittimazione passiva tra gli enti convenuti. In appello era stata riconosciuta l’ammissibilità della domanda, la legittimazione passiva del Comune quale autorità espropriante e beneficiario dell’espropriazione, nonché l’applicazione, per la stima, del criterio emergenziale che impone di considerare le destinazioni urbanistiche antecedenti al 6 aprile 2009. Con il primo motivo di ricorso i proprietari hanno denunciato violazione dell’art. 32 d.P.R. 327/2001 e dell’art. 2, commi 6 e 8, d.l. 39/2009, sostenendo che la norma speciale dovesse valere solo per la fase amministrativa e non per la determinazione giudiziale, e che la destinazione urbanistica da considerare dovesse essere quella vigente alla data dei decreti di esproprio. Con il secondo motivo hanno denunciato violazione dell’art. 5 l. 2248/1865, dell’art. 32, comma 1, e dell’art. 37 d.P.R. 327/2001 e dell’art. 4 l. 10/1977, lamentando che la Corte territoriale avesse erroneamente equiparato a terreno agricolo un’area con strumenti urbanistici inefficaci e che, in ogni caso, avrebbe dovuto riconoscerne l’edificabilità di fatto, quale area bianca funzionalmente contigua a zone edificabili.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il primo motivo, ritenendo corretta l’interpretazione dell’art. 2, comma 6, d.l. 39/2009: nelle espropriazioni per la ricostruzione post-sisma l’indennità va determinata con riferimento alle destinazioni urbanistiche anteriori al 6 aprile 2009, e la deroga opera anche in sede giurisdizionale, non solo amministrativa. Ha invece accolto il secondo motivo nei limiti indicati in motivazione, cassando la sentenza impugnata perché la Corte d’appello aveva omesso di compiere la necessaria valutazione dell’area bianca secondo il criterio dell’edificabilità di fatto; non era sufficiente assimilarla automaticamente a terreno agricolo per la sola mancanza di opere di urbanizzazione primaria, dovendosi considerare anche l’incidenza del piano integrato di intervento approvato ma divenuto inefficace per mancata convenzione definitiva. La causa è stata quindi cassata con rinvio alla Corte d’appello di L’Aquila in diversa composizione per il nuovo esame sul punto accolto.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Viene richiamato quale parametro del sindacato di legittimità per denunciare violazioni di legge.

• art. 32 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Regola generale: l’indennità di esproprio si determina al momento dell’accordo di cessione o del decreto di esproprio, senza considerare il vincolo preordinato all’esproprio; è però derogata dalla disciplina speciale emergenziale.

• art. 2, comma 6, d.l. 28 aprile 2009, n. 39, conv. in L. 24 giugno 2009, n. 77

  Per le occupazioni d’urgenza e le espropriazioni funzionali al piano post-sisma, l’indennità va determinata tenendo conto delle destinazioni urbanistiche antecedenti al 6 aprile 2009; la deroga vale anche in sede giudiziale ed è coerente con la ratio di sterilizzare gli effetti di valore generati dal sisma.

• art. 2, comma 8, d.l. 28 aprile 2009, n. 39, conv. in L. 24 giugno 2009, n. 77

  Riguarda una fattispecie diversa, concernente l’utilizzazione del bene in assenza del provvedimento di localizzazione o del verbale di immissione in possesso; non è idoneo a smentire la disciplina del comma 6.

• art. 40 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Richiamato in relazione all’indennità ulteriore riconosciuta in favore di una parte per specifica porzione di terreno.

• art. 5 l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  Invocato dai ricorrenti, ma ritenuto non pertinente perché la Corte d’appello non ha disapplicato un atto illegittimo, bensì ha preso atto dell’inefficacia della variante urbanistica per mancata convenzione definitiva.

• art. 37 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Richiamato dai ricorrenti nel secondo motivo come parametro per la determinazione dell’indennità e per il criterio urbanistico di riferimento.

• art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Citato nel ragionamento difensivo dei ricorrenti in relazione al comma 8 dell’art. 2 del d.l. 39/2009, ma ritenuto non decisivo per la diversa ipotesi disciplinata dal comma 6.

• art. 43 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Richiamato per il rinvio contenuto nel comma 8 dell’art. 2 del d.l. 39/2009; la Corte ne esclude la rilevanza per la fattispecie decisa.

• art. 4, ultimo comma, L. 28 gennaio 1977, n. 10

  Per le aree prive di regolamentazione urbanistica, si applica la disciplina delle aree bianche, ma ciò non comporta automaticamente edificabilità; occorre verificare l’edificabilità di fatto.

• art. 34 d.P.R. 18 agosto 2000, n. 267

  Richiamato come meccanismo di accordo di programma nella qualificazione di un’area priva di regolamentazione urbanistica, in relazione all’esistenza di un piano integrato di intervento.

• art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU

  Richiamato per escludere il sospetto di illegittimità costituzionale della disciplina speciale: l’indennizzo deve mantenere un ragionevole rapporto con il valore del bene, ma la sterilizzazione delle variazioni dovute all’evento catastrofico non viola di per sé la garanzia convenzionale.

• art. 42 Cost.

  Utilizzato quale parametro costituzionale della disciplina indennitaria, che deve assicurare un serio ristoro e non una somma irrisoria o simbolica.

• art. 117 Cost.

  Richiamato in relazione al parametro convenzionale dell’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU.

Massime di principio

• Nelle espropriazioni disposte per fronteggiare un evento calamitoso, una norma speciale può legittimamente retrodatare il momento rilevante per la stima dell’indennità alla data dell’evento, anche nella fase giudiziale, se la lettera e la ratio della disposizione lo impongono.
• La deroga al criterio ordinario di cui all’art. 32 d.P.R. 327/2001 è coerente quando serve a neutralizzare incrementi o decrementi di valore del bene direttamente dipendenti dall’evento straordinario che ha generato il bisogno pubblico e l’intervento ablatorio.
• Per le aree prive di efficace regolamentazione urbanistica non è consentita una mera assimilazione automatica al terreno agricolo: l’indennità va determinata verificando in concreto l’edificabilità di fatto, avuto riguardo alla funzionalità dell’area rispetto al contesto edificatorio circostante e agli eventuali strumenti pianificatori sopravvenuti o inefficaci.
• L’inefficacia di una variante urbanistica per mancata perfezione della convenzione non equivale, di per sé, a inesistenza di ogni valutazione urbanistica: il giudice deve comunque accertare se il bene, come area bianca, presenti concreta attitudine edificatoria.
• In tema di espropriazione, il richiamo a un criterio di stima speciale non incide sul parametro costituzionale dell’indennizzo, purché il ristoro resti ragionevolmente correlato al valore del bene e non meramente simbolico.

Come è indicizzato