Sentenza del 17/05/2017 n. 12327 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato per cassazione la sentenza n. 73 del 18 maggio 2011 della Commissione tributaria regionale della Liguria, che aveva annullato gli avvisi relativi all’ICI 2002-2006 per omessa denuncia e mancato versamento. La CTR aveva ritenuto che C. s.c.r.l. non fosse il soggetto passivo perché il rapporto concessorio era stato ceduto nel 1997 a una società di leasing e il Comune avrebbe accettato la cessione per comportamento concludente. Il Comune ha proposto otto motivi: i primi cinque contestavano, sotto il profilo dell’interpretazione e della forma contrattuale, l’efficacia della cessione mai notificata; gli ultimi tre denunciavano vizi di motivazione sull’obbligo di notificazione, sui comportamenti successivi di C. s.c.r.l. e sugli elementi ritenuti prova dell’accettazione. In caso di cassazione, il Comune chiedeva inoltre di riconoscere la debenza dell’ICI e delle sanzioni, sostenendo la natura demaniale del bene e reale del diritto concessorio.

La decisione

La Cassazione ha accolto il quinto motivo, assorbendo gli altri, e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Commissione tributaria regionale della Liguria in diversa composizione, anche per le spese. Ha stabilito che la cessione di un contratto con la pubblica amministrazione, anche se preventivamente autorizzata, non è efficace verso l’ente senza notificazione o accettazione in forma scritta: non bastano fatture o altri comportamenti concludenti. La CTR di rinvio dovrà considerare C. s.c.r.l. legittimata passivamente e accertare gli ulteriori presupposti dell’ICI, compresa la natura reale o personale del diritto concessorio e l’eventuale collegamento tra concessione di costruzione e gestione e compravendita. Dovrà inoltre applicare il principio secondo cui l’esenzione prevista dall’art. 7, comma 1, lett. a), del D.Lgs. n. 504/1992 riguarda gli immobili utilizzati direttamente dagli enti pubblici per fini istituzionali e non quelli affidati a terzi in virtù di un rapporto reale. La Cassazione non ha deciso definitivamente se l’ICI e le sanzioni siano dovute.

Norme richiamate

• R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17

  La ratio decidendi censurata si pone in contrasto con la regola generale per cui il contratto nel quale sia parte una PA deve obbligatoriamente assumere (come già stabilito R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17 in materia di contabilità dello Stato, con richiamo, per i Comuni, R.D. n. 383 del 1934 , ex art. 87) la forma scritta ad substantiam; a nulla rilevando che la PA operi "iure privato rum".

  I contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam; la regola impedisce di attribuire efficacia negoziale, nei confronti dell’ente, a un’accettazione desunta soltanto da comportamenti concludenti. L’eccezione relativa ai contratti commerciali conclusi per corrispondenza non è applicabile alla fattispecie.

• Art. 97 Cost.

  La legge ha infatti stabilito che soltanto la forma scritta ad substantiam possa fungere da idoneo strumento di garanzia del regolare, certo e chiaro svolgimento dell'attività amministrativa; e ciò nell'interesse sia del cittadino (ad evitare arbitri del soggetto pubblico), sia della collettività (sotto il profilo dell'agevolazione dell'attività di controllo e di verifica del rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell'attività amministrativa, ex art. 97 Cost.).

  La forma scritta dei contratti pubblici tutela il cittadino e consente il controllo sull’imparzialità e sul buon andamento dell’amministrazione; tale finalità giustifica l’esclusione dell’efficacia di accordi o accettazioni tacite.

• Art. 1407, comma 1, c.c.

  atteso che la cessione del contratto costituisce un negozio trilatero che richiede il consenso di tutte le parti interessate, e quindi anche del contraente ceduto (per il quale è essenziale conoscere il momento di efficacia della sostituzione ai fini della liberazione del contraente cedente), qualora il contratto trasferito sia un contratto con la P.A. (nella specie convenzione urbanistica), la cessione, anche quando sia stata autorizzata preventivamente dal soggetto pubblico, non si perfeziona nei suoi confronti fino a quando non le sia stata notificata, oppure essa non l'abbia accettata in forma scritta, dovendosi escludere - per i principi che regolano la forma dei contratti in cui interviene la pubblica amministrazione - ogni spazio di efficacia per eventuali comportamenti taciti concludenti.

  Nel caso di cessione di un contratto con la pubblica amministrazione, l’autorizzazione preventiva non perfeziona da sola la cessione verso l’ente: occorrono la notificazione oppure un’accettazione scritta. È esclusa l’accettazione per comportamento concludente.

• Art. 1367 c.c.

  La previsione convenzionale di cui alla su riportata clausola n. 2) doveva dunque essere interpretata, del resto in maniera conforme alla sua lettera, alla luce di tale regola generale. Ciò sulla base sia della rilevanza pubblicistica della disciplina di riferimento, sia dello stesso criterio interpretativo di cui all'art. 1367 cod. civ. ; non potendosi ammettere che, nel dubbio, si affermi l'interpretazione dalla quale scaturisca, non la conservazione del contratto o della sua singola clausola, ma la loro inefficacia.

  La clausola va interpretata in modo da conservarne l’efficacia, coerentemente con il suo testo e con la regola pubblicistica sulla forma scritta; non può essere letta nel senso che consenta di perfezionare la cessione con un’accettazione tacita incompatibile con tale regola.

• D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. a)

  l'esenzione di cui al D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 7, comma 1, lett. a) prescinde dalla natura demaniale o di patrimonio indisponibile del bene, riguardando soltanto gli 'immobili possedutì dagli enti pubblici ivi menzionati, che ne facciano utilizzo diretto in base alla loro destinazione istituzionale; e, pertanto, non anche ai medesimi immobili che risultino affidati all'utilizzo di soggetti terzi in virtù di un rapporto di natura reale ex art. 3, comma 1 cit.

  L’esenzione non dipende dalla classificazione del bene come demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile: richiede che l’ente pubblico indicato dalla norma utilizzi direttamente l’immobile per la propria funzione istituzionale. Non si estende, secondo il principio indicato dalla Corte, agli immobili affidati a terzi in base a un rapporto di natura reale.

• D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 3, commi 1 e 2

  la concessione amministrativa su beni demaniali o su beni indisponibili, al di fuori dei casi in cui la legge, esplicitamente o attraverso la specifica regolamentazione adottata, abbia predeterminato la natura del diritto conferito al concessionario, non attribuisce necessariamente a quest'ultimo diritti di consistenza reale, ma può attribuire anche diritti assimilabili a quelli personali di godimento non esclusi della previsione dell'art. 823 cod. civ. e pienamente compatibili con i poteri d'imperio dell'ente concedente a tutela dell'interesse pubblico. Peraltro, al fine di stabilire nel singolo caso se a favore del concessionario sia stato costituito un diritto di natura reale o personale, occorre accertare, con indagine da compiersi dal giudice del merito secondo i normali criteri di interpretazione dei contratti e degli atti amministrativi, l'effettiva e concreta consistenza di quel diritto sulla base dell'intero contenuto della convenzione e delle sue clausole, nonchè del provvedimento amministrativo di concessione

  La concessione su un bene pubblico non attribuisce automaticamente un diritto reale: può dar luogo anche a un diritto personale di godimento. La natura del diritto va accertata dal giudice di merito esaminando concretamente l’intera convenzione e il provvedimento concessorio; tale qualificazione è rilevante per individuare il soggetto passivo dell’ICI.

Massime di principio

• La preventiva autorizzazione della pubblica amministrazione alla cessione di un contratto non sostituisce gli adempimenti richiesti per renderla efficace nei suoi confronti: se la disciplina prevede notificazione o accettazione scritta, fatture, corrispondenza non formalizzata e altri comportamenti concludenti non bastano.
• Per i contratti della pubblica amministrazione la forma scritta è richiesta a pena di nullità e tutela sia il privato sia il controllo sulla legalità e regolarità dell’azione amministrativa; non si può presumere un consenso negoziale dell’ente da condotte tacite.
• L’esenzione ICI per gli immobili degli enti pubblici richiede l’utilizzo diretto del bene da parte dell’ente per finalità istituzionali. La natura demaniale o indisponibile del bene, da sola, non determina l’esenzione quando l’immobile è affidato a un terzo.
• La concessione di un bene pubblico non comporta necessariamente l’attribuzione al concessionario di un diritto reale. La natura reale o personale del rapporto va determinata caso per caso sulla base del contenuto complessivo della convenzione e dell’atto amministrativo; da tale qualificazione possono dipendere l’individuazione del soggetto passivo e l’applicabilità dell’imposta.