Sentenza del 17/05/2017 n. 109 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il Tribunale di Varese, con ordinanza del 9 febbraio 2016, ha contestato gli artt. 8, commi 1 e 3, e 9 del d.lgs. n. 8 del 2016, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27 Cost. Il procedimento riguardava E.F., legale rappresentante di una pizzeria, imputata di avere omesso, tra agosto 2008 e febbraio 2009, il versamento di 177 euro di ritenute previdenziali e assistenziali. Per gli importi non superiori a 10.000 euro per annualità, la condotta era stata depenalizzata dal 6 febbraio 2016 e assoggettata a una sanzione amministrativa da 10.000 a 50.000 euro, applicabile anche ai fatti anteriori non definiti irrevocabilmente. Il rimettente sosteneva che tale sanzione, per severità e finalità punitive, fosse sostanzialmente penale e che la sua applicazione retroattiva violasse legalità e irretroattività; lamentava inoltre disparità di trattamento tra procedimenti già definiti e pendenti, l’assenza di istituti alternativi alla sanzione e la sproporzione della sanzione rispetto al fatto e al danno.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili tutte le questioni. Quanto alla censura fondata sull’art. 25, secondo comma, Cost., ha rilevato una contraddizione nell’ordinanza: il giudice rimettente riconosceva che la garanzia costituzionale dell’irretroattività si riferisce alle pene e non, in via ordinaria, alle sanzioni amministrative, ma usava i criteri Engel della Corte EDU per ricondurre la sanzione amministrativa nell’area penale nazionale e ottenere l’applicazione delle garanzie costituzionali, senza impostare coerentemente la questione sul piano delle garanzie convenzionali e dell’art. 117, primo comma, Cost. Le censure relative agli artt. 3 e 27 Cost. sono state dichiarate inammissibili per difetto di rilevanza: riguardavano importo, proporzionalità ed esecuzione della sanzione prevista dall’art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 8 del 2016, ma il giudice penale non doveva applicarla; il suo compito si limitava a trasmettere gli atti all’autorità amministrativa, mentre l’eventuale impugnazione della sanzione sarebbe spettata al giudice competente sull’opposizione. Non vi è stato rinvio né decisione nel merito sulla legittimità della misura della sanzione. La Corte ha pronunciato la decisione il 5 aprile 2017, depositata l’11 maggio 2017; il testo non indica statuizioni sulle spese.

Norme richiamate

• Art. 25, secondo comma, Cost.

  Il giudice rimettente muove esplicitamente dalla tesi per cui il principio costituzionale di cui all'art. 25, secondo comma, Cost. si applica "esclusivamente alle norme penali ed alle pene ivi contemplate", mentre, per le sanzioni amministrative, il principio di irretroattività "trova fondamento in una legge ordinaria e, come tale, ben può essere derogato da una legge ordinaria posteriore che preveda - espressamente - l'applicazione retroattiva di una sanzione amministrativa".

  Nel ragionamento riportato dalla Corte, la garanzia costituzionale di irretroattività penale non si applica automaticamente alle sanzioni qualificate dall’ordinamento interno come amministrative. La Corte non ha però deciso nel merito se la specifica sanzione fosse sostanzialmente penale: ha dichiarato inammissibile la questione per la contraddittorietà del percorso argomentativo del rimettente.

• Art. 3, comma 6, del d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8

  Sulla base, tra l'altro, di un criterio di depenalizzazione "nominativa", riferito a specifiche fattispecie delittuose e contravvenzionali, sia contenute nel codice penale che in leggi speciali, l'art. 3, comma 6, del D.Lgs. n. 8 del 2016, stabilisce la trasformazione in illecito amministrativo del delitto di omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali, laddove - come accade nel giudizio a quo - l'importo omesso non sia superiore ad Euro 10.000 per ogni annualità. La condotta depenalizzata è ora punita con l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di Euro 10.000 ad un massimo di Euro 50.000.

  La disposizione depenalizza l’omesso versamento quando l’importo non supera 10.000 euro per ciascuna annualità e prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. La Corte precisa che la determinazione e l’applicazione di questa sanzione competono all’autorità amministrativa, non al giudice penale chiamato a trasmettere gli atti.

• Art. 8, commi 1 e 3, del d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8

  Il giudice a quo non censura, peraltro, la disposizione appena ricordata, ma sospetta di illegittimità costituzionale le norme (art. 8, commi 1 e 3, del D.Lgs. n. 8 del 2016) che prevedono l'applicabilità delle sanzioni amministrative anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di depenalizzazione, per un importo che non può essere superiore al massimo della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice penale.

  I commi disciplinano l’applicazione retroattiva della sanzione amministrativa ai fatti anteriori non definiti irrevocabilmente e stabiliscono un limite collegato alla pena originariamente inflitta, ragguagliata secondo l’art. 135 cod. pen. La Corte non ha esaminato nel merito la legittimità costituzionale di questo regime, poiché la censura relativa all’irretroattività era inammissibile.

• Art. 9 del d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8

  Infatti, ai sensi dell'art. 9 del D.Lgs. n. 8 del 2016, gli obblighi imposti al giudice penale innanzi al quale pende un procedimento avente ad oggetto un reato depenalizzato si arrestano alla trasmissione degli atti all'autorità amministrativa competente per l'irrogazione della sanzione amministrativa sostitutiva di quella penale. L'applicazione dell'art. 3, comma 6 (introduttivo di tale nuova sanzione), esula pertanto dalla sfera di cognizione del suddetto giudice, per essere attratta in quella - solo eventuale (conseguente cioè all'impugnazione del provvedimento amministrativo emesso secondo la tempistica scandita dall'art. 9, comma 4, del medesimo D.Lgs. n. 8 del 2016) - del giudice dell'opposizione al provvedimento sanzionatorio.

  Nel procedimento penale relativo a un reato depenalizzato, il giudice penale trasmette gli atti all’autorità amministrativa e non decide né applica la nuova sanzione. La legittimità e la corretta quantificazione del provvedimento amministrativo possono essere contestate davanti al giudice competente sull’opposizione; perciò le censure sulla misura della sanzione erano irrilevanti nel giudizio penale.

• Art. 101, secondo comma, Cost.

  Nell'attività interpretativa che gli spetta ai sensi dell'art. 101, secondo comma, Cost., il giudice comune ha il dovere di evitare violazioni della Convenzione Europea e di applicarne le disposizioni, sulla base dei principi di diritto espressi dalla Corte EDU, specie quando il caso sia riconducibile a precedenti di quest'ultima (sentenze n. 68 del 2017, n. 276 e n. 36 del 2016).

  Il giudice comune deve interpretare e applicare il diritto interno, per quanto possibile, in modo conforme alla CEDU e ai principi della Corte EDU. Se una norma interna contrasta con la Convenzione e non è possibile un’interpretazione conforme, non può disapplicarla: deve sollevare una questione di legittimità costituzionale.

• Art. 117, primo comma, Cost.

  In tale attività, egli incontra, tuttavia, il limite costituito dalla presenza di una legislazione interna di contenuto contrario alla CEDU: in un caso del genere - verificata l'impraticabilità di una interpretazione in senso convenzionalmente conforme, e non potendo disapplicare la norma interna, né farne applicazione, avendola ritenuta in contrasto con la Convenzione e, pertanto, con la Costituzione, alla luce di quanto disposto dall'art. 117, primo comma, Cost. - deve sollevare questione di legittimità costituzionale della norma interna, per violazione di tale parametro costituzionale.

  Quando una disposizione interna non può essere interpretata in modo conforme alla CEDU, il giudice non la disapplica direttamente: deve sottoporre la questione alla Corte costituzionale, indicando nell’art. 117, primo comma, Cost. il parametro relativo agli obblighi internazionali.

• Art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689

  Il giudice rimettente muove esplicitamente dalla tesi per cui il principio costituzionale di cui all'art. 25, secondo comma, Cost. si applica "esclusivamente alle norme penali ed alle pene ivi contemplate", mentre, per le sanzioni amministrative, il principio di irretroattività "trova fondamento in una legge ordinaria e, come tale, ben può essere derogato da una legge ordinaria posteriore che preveda - espressamente - l'applicazione retroattiva di una sanzione amministrativa".

  La decisione riferisce la regola dell’art. 1 della legge n. 689 del 1981 come principio di irretroattività delle sanzioni amministrative previsto da legge ordinaria, suscettibile, secondo la premessa interpretativa del rimettente, di deroga espressa da parte di una legge successiva. La Corte non ha risolto nel merito la questione della sua applicazione al caso.

• Art. 135 cod. pen.

  Il giudice a quo non censura, peraltro, la disposizione appena ricordata, ma sospetta di illegittimità costituzionale le norme (art. 8, commi 1 e 3, del D.Lgs. n. 8 del 2016) che prevedono l'applicabilità delle sanzioni amministrative anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di depenalizzazione, per un importo che non può essere superiore al massimo della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice penale.

  L’art. 135 cod. pen. fornisce il criterio di ragguaglio richiamato dal d.lgs. n. 8 del 2016 per limitare, nei casi previsti, l’importo della sanzione amministrativa rispetto alla pena originariamente inflitta. La Corte non ha interpretato in modo definitivo il criterio per le ipotesi in cui non sia stata ancora pronunciata una condanna.

Massime di principio

• Per qualificare una sanzione ai fini delle garanzie CEDU, il nomen iuris nazionale non è necessariamente decisivo: possono rilevare natura dell’illecito, severità e finalità della misura. Tuttavia, il ricorso ai criteri Engel non trasforma automaticamente una sanzione amministrativa in una pena secondo il diritto costituzionale interno.
• Se si ritiene che una norma interna contrasti con la CEDU, il giudice deve prima verificare se sia possibile un’interpretazione conforme; se non lo è, non può disapplicare la norma nazionale, ma deve sollevare questione di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost.
• Nel giudizio penale relativo a un reato depenalizzato, il giudice penale può essere tenuto soltanto a dichiarare gli effetti della depenalizzazione e a trasmettere gli atti all’autorità amministrativa. Le contestazioni sulla sussistenza dell’illecito amministrativo o sulla misura della sanzione spettano, di regola, al giudice competente sull’opposizione al provvedimento amministrativo.
• Una questione costituzionale è ammissibile solo se la disposizione censurata deve essere applicata dal giudice rimettente e la sua decisione può incidere sul giudizio principale. Non basta che la norma produca effetti in una fase successiva o davanti a un’autorità diversa.
• L’ordinanza di rimessione deve mantenere coerenza tra premesse, parametro costituzionale invocato e conclusioni: una contraddizione interna nel percorso argomentativo può comportare l’inammissibilità senza che la Corte decida la questione nel merito.