Cassazione Civile, Ordinanza n. 13747/2024 del 17/05/2024

Esito

La controversia

La società ha impugnato davanti al TAR un provvedimento comunale del dicembre 2021 che dichiarava la decadenza dell'autorizzazione n. 77/2001 per l'occupazione di una porzione di suolo pubblico destinata a impianto di distribuzione carburanti. Ha dedotto: errore sui presupposti e difetto di istruttoria, perché il Comune avrebbe valorizzato una comunicazione di cessazione dell'attività inviata per errore; violazione del regolamento comunale sul canone patrimoniale, sostenendo che la cessazione effettiva dell'attività non fosse accertata; inapplicabilità ratione temporis del regolamento del 2001 rispetto a una concessione risalente; illegittimità del provvedimento perché il bene non sarebbe demaniale e il rapporto sarebbe da qualificare come locazione, non concessione, con conseguente difetto di potere del Comune di dichiarare la decadenza. In pendenza del giudizio, dopo il diniego di sospensiva del TAR, la società ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione limitatamente alla questione della qualificazione del rapporto come locazione anziché concessione, per sostenere la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione, ma lo ha rigettato nel merito, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che la controversia non riguardasse una mera fase esecutiva di un rapporto privatistico, bensì l'impugnazione di un provvedimento autoritativo di decadenza dall'occupazione di suolo pubblico. La Corte ha valorizzato il fatto che l'autorizzazione era stata rilasciata dal Comune dietro canone annuo, che l'impianto insisteva almeno in parte su sedime stradale, dunque su area demaniale, e che la comunicazione di chiusura definitiva dell'impianto aveva attivato l'esercizio di un potere pubblico. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 47, primo comma, lett. g), regolamento comunale per la disciplina del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria e del canone mercatale

  g) la cessazione dell'attività

  La previsione regolamentare è richiamata come causa di decadenza dell'autorizzazione, ma la Corte non ne fonda l'esito sul merito della sua applicazione; la questione di giurisdizione viene decisa in base alla natura autoritativa del provvedimento impugnato.

• artt. 822 e 824 c.c.

  Il suolo su cui insiste almeno in parte l'impianto, essendo sedime stradale, appartiene al demanio necessario/comunale; ciò supporta la qualificazione pubblicistica del titolo e della relazione con il bene.

• art. 826, terzo comma, c.c.

  Per i beni patrimoniali indisponibili occorre il doppio requisito della volontà dell'ente e dell'effettiva destinazione al pubblico servizio; la Corte richiama il principio per distinguere tra concessione-contratto e locazione.

• art. 22 l. n. 2248 del 1865, all. F

  La presunzione di demanialità delle aree comunicanti con la strada pubblica può essere superata solo da prova contraria idonea; nel caso concreto tale prova non è stata ritenuta.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, rileva il petitum sostanziale, da desumere soprattutto dalla causa petendi e dalla natura della posizione dedotta in giudizio, non solo dalla domanda formalmente proposta.
• Quando la controversia investe l'impugnazione di un provvedimento autoritativo di decadenza o di revoca adottato dalla pubblica amministrazione nell'esercizio di poteri pubblici, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.
• La giurisdizione ordinaria può sussistere solo se il rapporto relativo all'utilizzo di un bene pubblico sia in realtà riconducibile a un contratto di locazione o comunque a un rapporto privatistico, ma tale qualificazione richiede che il bene non sia effettivamente destinato al pubblico servizio e che manchi il titolo concessorio in senso pubblicistico.
• Un impianto di distribuzione carburanti che insista, anche solo in parte, sul sedime stradale integra un'ipotesi di occupazione di area demaniale, con conseguente rilevanza del regime concessorio e del potere autoritativo dell'ente proprietario.
• Nel regolamento preventivo di giurisdizione può agire anche l'attore del giudizio di merito, purché esista un interesse concreto e immediato a ottenere una decisione definitiva e un ragionevole dubbio sulla correttezza della giurisdizione originariamente adita.

Come è indicizzato