Cassazione Civile, Sentenza n. 8787/2020 del 12/05/2020

Esito

La controversia

Con delibera del 5 ottobre 2016, la CONSOB aveva inflitto al ricorrente una sanzione amministrativa pecuniaria di 80.000 euro ai sensi dell’art. 190, comma 1, TUF, per avere esercitato nel 2013 professionalmente nei confronti del pubblico il servizio di gestione di portafogli senza la prescritta autorizzazione, in violazione dell’art. 18, comma 1, TUF. La Corte d’appello di Venezia, con sentenza n. 22 depositata il 26 maggio 2017, aveva rigettato l’opposizione. Con unico motivo di ricorso per cassazione, il sanzionato ha denunciato la violazione degli artt. 49 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, in subordine, dell’art. 117, primo comma, Cost. e dell’art. 7 CEDU. Ha sostenuto che la sanzione avesse natura sostanzialmente penale e che, perciò, l’abrogazione della previsione sanzionatoria disposta dal D.Lgs. n. 72 del 2015 dovesse applicarsi retroattivamente in mitius. Ha inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia sull’interpretazione dell’art. 49 CDFUE e, in subordine, ha eccepito l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, del D.Lgs. n. 72 del 2015.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha escluso che la sanzione prevista dall’art. 190 TUF, applicata al caso concreto, abbia natura sostanzialmente penale secondo i criteri Engel: il massimo edittale allora previsto era di 250.000 euro e la misura non era accompagnata da interdizioni personali o confisca, con una marcata differenza rispetto alle sanzioni per manipolazione del mercato. Ha inoltre ritenuto improprio misurare la gravità della sanzione in rapporto al reddito medio nazionale, considerati i possibili ingenti ritorni specifici dell’illecito finanziario professionale. Il rinvio pregiudiziale è stato reputato superfluo, alla luce dell’orientamento uniforme della Corte di giustizia sui criteri di identificazione della materia penale; la Corte ha precisato che la parte non ha diritto a un rinvio automatico e che il giudice di ultima istanza può motivare il rigetto della richiesta. È stata ribadita la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale: la retroattività della lex mitior non si estende automaticamente a ogni sanzione amministrativa, ma richiede che la singola fattispecie presenti natura sostanzialmente penale, requisito non ravvisato per le sanzioni ex art. 190 TUF. Il ricorrente è stato condannato a rifondere alla CONSOB le spese del giudizio di legittimità, liquidate in 6.000 euro per compensi e 200 euro per esborsi, oltre spese generali al 15% e accessori di legge. È stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 190, comma 1, D.Lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Per effetto delle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 164 del 2007, art. 16, comma 5, D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 190, comma 1, all’epoca dei fatti di causa, comminava una sanzione amministrativa pecuniaria da Euro 2.500,00 fino ad Euro 250.000,00, con un massimo edittale, quindi, non tanto elevato da contraddire in termini sostanziali la qualificazione amministrativa della misura patrimoniale, anche perchè non accompagnata da interdizioni della persona o da confisca dei beni.

  La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 190 TUF, considerati il suo massimo edittale e l’assenza di sanzioni interdittive personali o di confisca, non assume nel caso esaminato natura sostanzialmente penale.

• art. 18, comma 1, D.Lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Per aver egli, nel corso dell’anno 2013, esercitato professionalmente verso il pubblico un servizio di gestione-portafogli in difetto di autorizzazione, e quindi in violazione dell’art. 18, comma 1, TUF.

  La Corte individua nell’esercizio professionale verso il pubblico del servizio di gestione di portafogli senza autorizzazione la condotta integrante la violazione contestata.

• art. 7 CEDU

  Tale declaratoria occorre ribadire, in adesione alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale sull’infondatezza di una prospettiva di estensione automatica della retroattività della lex mitior ad ogni sanzione amministrativa, ove pure questa non evidenzi – come qui non evidenzia – natura sostanzialmente penale secondo i c.d. criteri Engel (Corte Cost. 20 luglio 2016, n. 193).

  La garanzia della lex mitior collegata alla materia penale non comporta l’applicazione retroattiva automatica della disciplina più favorevole a qualsiasi sanzione amministrativa: occorre verificare, per la singola fattispecie, se la sanzione abbia natura sostanzialmente penale.

• art. 49 CDFUE

  Nella specie, l’uniforme giurisprudenza della Corte di Giustizia in ordine ai criteri di identificazione della materia penale (supra, p. 4) fa apparire superfluo l’invocato rinvio pregiudiziale.

  La richiesta di rinvio pregiudiziale sull’art. 49 CDFUE può essere respinta quando il significato rilevante della disciplina unionale e i criteri applicabili risultino già chiariti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia presuppone il dubbio interpretativo su una norma unionale, sicchè ad esso non occorre farsi luogo quando l’interpretazione sia autoevidente o il senso della norma sia già stato chiarito da pronunce della Corte (Cass. 16 giugno 2017, n. 15041), non sussistendo un diritto della parte richiedente all’automatico rinvio pregiudiziale, ma essendo sufficiente che l’organo di ultima istanza manifesti le ragioni di rigetto della questione pregiudiziale (Cass. 7 giugno 2018, n. 14828).

  Il rinvio pregiudiziale non è dovuto automaticamente su richiesta della parte: è necessario un dubbio interpretativo sul diritto dell’Unione e il giudice di ultima istanza può non disporlo quando l’interpretazione sia evidente o già chiarita, purché esponga le ragioni del rigetto.

• art. 117, primo comma, Cost.

  La questione di legittimità del D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 6, comma 2, per violazione dell’art. 117 Cost., oltre che dell’art. 3 Cost., ove esso esclude l’applicazione retroattiva della legge più favorevole con riferimento alle sanzioni amministrative ex art. 190 TUF, è già stata dichiarata manifestamente infondata da questa Corte, alla luce della giurisprudenza della CEDU sui limiti di operatività del favor rei in materia extrapenale (Cass. 24 settembre 2019, n. 23814).

  Non contrasta con l’art. 117, primo comma, Cost. l’esclusione della retroattività della legge più favorevole per le sanzioni amministrative ex art. 190 TUF, quando queste non risultino sostanzialmente penali secondo i criteri convenzionali.

• D.Lgs. n. 72/2015, art. 6, comma 2

  Tale declaratoria occorre ribadire, in adesione alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale sull’infondatezza di una prospettiva di estensione automatica della retroattività della lex mitior ad ogni sanzione amministrativa, ove pure questa non evidenzi – come qui non evidenzia – natura sostanzialmente penale secondo i c.d. criteri Engel (Corte Cost. 20 luglio 2016, n. 193).

  La disposizione che esclude l’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole alle sanzioni amministrative ex art. 190 TUF non è incompatibile con i principi richiamati, poiché la lex mitior non si estende automaticamente alle sanzioni amministrative prive di natura sostanzialmente penale.

• art. 3 Cost.

  La questione di legittimità del D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 6, comma 2, per violazione dell’art. 117 Cost., oltre che dell’art. 3 Cost., ove esso esclude l’applicazione retroattiva della legge più favorevole con riferimento alle sanzioni amministrative ex art. 190 TUF, è già stata dichiarata manifestamente infondata da questa Corte, alla luce della giurisprudenza della CEDU sui limiti di operatività del favor rei in materia extrapenale (Cass. 24 settembre 2019, n. 23814).

  La Corte ribadisce la manifesta infondatezza della censura di illegittimità costituzionale della disciplina che esclude la retroattività della legge più favorevole alle sanzioni amministrative ex art. 190 TUF, in quanto il favor rei non si estende automaticamente alla materia extrapenale.

Massime di principio

• La qualificazione di una sanzione amministrativa come sostanzialmente penale va compiuta con riferimento alla singola fattispecie, applicando i criteri Engel: qualificazione formale interna, natura intrinseca dell’illecito e grado di severità della sanzione. I criteri operano tendenzialmente in modo alternativo e diventano cumulativi quando ciascuno, considerato separatamente, non consente una conclusione sufficiente.
• La retroattività della disciplina sanzionatoria più favorevole non si estende automaticamente a tutte le sanzioni amministrative; opera quando la specifica sanzione presenta natura sostanzialmente penale secondo i criteri convenzionali e unionali.
• Nel valutare la severità di una sanzione pecuniaria, rilevano l’entità edittale e la presenza di misure accessorie personali o reali; la sola incidenza della somma rispetto al reddito medio nazionale non è un parametro adeguato quando l’illecito è idoneo a produrre ingenti ritorni specifici.
• Il giudice di ultima istanza non è tenuto a disporre automaticamente il rinvio pregiudiziale richiesto dalla parte: il rinvio presuppone un dubbio interpretativo sul diritto dell’Unione e può essere ritenuto superfluo se il significato della norma è evidente o già chiarito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, purché il giudice esponga le ragioni della decisione.

Come è indicizzato