Cassazione Civile, Sentenza n. 14808/2026 del 18/05/2026

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza n. 782/2023 della Corte di giustizia tributaria di II grado del Veneto che aveva confermato gli avvisi di accertamento comunali per il recupero IMU e TASI sugli anni 2014-2018 relativi a aree ritenute edificabili (aree golenali del fiume Brenta). Le censure dedotte in cassazione riguardavano: (i) omissione o insufficiente motivazione sul riconoscimento della "potenzialità edificatoria" e mancato esame delle norme di pianificazione (P.A.T.I., P.A.T. e N.T.A. del PRG); (ii) erronea qualificazione delle aree come edificabili nonostante il vincolo idrogeologico/PAI; (iii) mancata indicazione dei criteri e degli elementi di fatto che hanno determinato il valore venale attribuito alle aree (12 €/mq); (iv) mancata considerazione del divieto di costruzione correlato agli argini e di porzioni di terreno sommerse; (v) contestazione dell'applicabilità delle sanzioni per inesistenza della colpevolezza in presenza di presunta incertezza normativa.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il quinto motivo (riguardante la prevalenza e il carattere vincolante del Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico - PAI - sulle previsioni del PRG/variante) e per questo motivo ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto in diversa composizione per un riesame complessivo. Sono stati assorbiti il sesto e l'ottavo motivo; i restanti motivi di ricorso sono stati rigettati. In particolare la Corte ha stabilito che per le aree ricomprese nel PAI occorre verificare concretamente lo stato dei luoghi (parte sommersa, distanza dagli argini, divieto di costruzione ai sensi del R.D. 523/1904) per determinare l'effettiva potenzialità edificatoria e la base imponibile. La decisione è quindi di annullamento parziale con rinvio per nuovo esame.

Norme richiamate

• D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, lett. b)

  "per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità"

  La Corte ricorda l'orientamento consolidato secondo cui, ai fini IMU, l'edificabilità si desume dalla qualificazione attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune; l'avvio della procedura urbanistica può già giustificare la valutazione secondo il criterio del valore venale (jus valuandi distinto dallo jus edificandi).

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 36

  Norma richiamata in relazione ai requisiti di motivazione della decisione giurisdizionale; la Corte verifica la sufficienza e la comprensibilità della motivazione della sentenza di merito.

• Codice di procedura civile, art. 132

  Richiamato in tema di motivazione delle sentenze e obbligo per il giudice di prendere in considerazione le argomentazioni rilevanti; la Corte ritiene che la motivazione della sentenza di merito fosse sufficientemente esplicitata tranne che per gli aspetti connessi al PAI.

• D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 67 (riferimento al PAI)

  Il Piano Stralcio per l'assetto idrogeologico (PAI) è qualificato come piano territoriale di settore con carattere vincolante per le amministrazioni comunali; le previsioni del PAI prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali adottati.

• R.D. 25 luglio 1904, n. 523, art. 96, lett. f)

  "Sono lavori ed atti vietati in modo assoluto sulle acque pubbliche, loro alvei, sponde e difese i seguenti: … f) le piantagioni di alberi e siepi, le fabbriche, gli scavi e lo smovimento del terreno a distanza dal piede degli argini e loro accessori come sopra, minore di quella stabilita dalle discipline vigenti ... e in mancanza ... a distanza minore di metri quattro per le piantagioni e smovimento del terreno e di metri dieci per le fabbriche e per gli scavi"

  Il divieto di costruzione previsto ha carattere inderogabile (vincolo di inedificabilità) volto a tutelare il libero deflusso delle acque e l'utilizzo demaniale; va valutato concretamente rispetto allo stato dei luoghi (distanza dal piede degli argini, porzioni sommerse).

• N.T.A. del Piano Regolatore Generale, art. 47

  "In materia di distanze minime da osservare per lavori in prossimità dei corsi d’acqua pubblici si richiama quanto prescritto dall’art. 96 del RD 523/04."

  Le norme tecniche del PRG richiamano il divieto di cui al R.D. 523/1904, rendendo applicabile la disciplina delle distanze minime e dei divieti di costruzione accanto agli argini.

• Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico (PAI), art. 2

  "aree del corso d’acqua morfologicamente riconoscibili o all’interno delle quali possono svolgersi processi morfodinamici e di invaso che le caratterizzano anche in relazione alla piena di riferimento nonché le aree delimitate dagli argini di qualsiasi categoria (anche se non classificati e/o in attesa di classifica) o, in mancanza, da sponde e/o rive naturali o artificiali"

  Definizione delle aree fluviali e disciplina che limita gli interventi nelle stesse per motivi di sicurezza idraulica; il PAI può imporre divieti o limitazioni che incidono sulla effettiva potenzialità edificatoria e prevale sugli strumenti urbanistici comunali adottati.

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 112

  Richiamato in relazione all'obbligo del giudice di pronunciarsi sulle eccezioni rilevanti; la Corte sottolinea che l'omessa considerazione di argomenti può tradursi in vizio di legge quando incide sulla decisione, ma qui il vizio principale riguarda il mancato esame degli effetti del PAI.

Massime di principio

• Il carattere edificabile ai fini IMU/ICI si desume dalla qualificazione attribuita nel PRG adottato dal Comune e dall'avvio delle procedure urbanistiche: l'esistenza di un'aspettativa edificatoria può giustificare la valutazione basata sul valore venale anche prima del perfezionamento degli atti urbanistici.
• Tuttavia, i piani territoriali di settore vincolanti (es. PAI) prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali adottati: se il PAI esclude o limita l'edificabilità di determinate porzioni (es. aree golenali, porzioni sommerse, vincoli di inedificabilità accanto agli argini), tale disciplina deve essere concretamente verificata e può escludere la potenzialità edificatoria rilevante per l'imposizione.
• La presenza di vincoli idrogeologici o di destinazioni a servizi/verde pubblico contenute nel PRG non esclude automaticamente la natura 'fabbricabile' ai fini fiscali; tali vincoli rilevano principalmente nella quantificazione del valore venale (riduzione della base imponibile) salvo che non si tratti di vincoli assoluti e vincolanti imposti da piani sovraordinati.
• Nel caso di aree fluviali o golenali occorre un accertamento concreto dello stato dei luoghi (percentuale di superficie sommersa, distanza dal piede dell'argine, effettiva possibilità di realizzare costruzioni), perché solo così si può determinare se sussiste una reale potenzialità edificatoria.
• L'atto impositivo soddisfa il requisito motivazionale quando consente al contribuente di conoscere gli elementi essenziali della pretesa (soggettivi e oggettivi); le contestazioni riguardano poi la prova dei fatti e la valutazione del valore venale in sede di merito.
• Se in sede di merito emergono dubbi rilevanti sulla sussistenza stessa del presupposto impositivo (es. assoluta inedificabilità accertata ex PAI o per vincoli normativi), la questione incide anche sull'applicabilità delle sanzioni, che richiedono il presupposto impositivo e la colpevolezza.