Sentenza n. 7740/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Consorzio aveva impugnato in primo grado il decreto regionale che aveva riconosciuto soltanto una revisione dell’1,4% del corrispettivo, parametrata all’indice ISTAT-FOI, senza riconoscere gli ulteriori oneri derivanti dai rinnovi del CCNL Multiservizi. L’appalto, aggiudicato nel 2022 per il servizio presso l’ASL 5, aveva un canone annuale originario di euro 1.160.852,81; il capitolato prevedeva la revisione dopo il secondo anno sulla base dell’indice FOI e la manodopera era stimata al 90% del valore dell’appalto. Il Consorzio deduceva che i rinnovi del 2021 e del 2025 avessero prodotto aumenti straordinari e non prevedibili: il costo orario medio sarebbe passato da euro 15,65 a euro 18,00 nel luglio 2025 e il costo annuo della manodopera da euro 1.063.136,38 a euro 1.176.550,93, con compromissione dell’equilibrio economico. In appello ha censurato il rigetto della domanda di riequilibrio, invocando l’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016, i principi di conservazione dell’equilibrio e di buon andamento, il difetto di istruttoria e motivazione e l’omessa valutazione dei dati sui costi; ha sostenuto che la prevedibilità astratta dei rinnovi non rendesse prevedibile l’entità dei loro effetti e che l’obbligo di applicare i successivi CCNL non comportasse l’assunzione di ogni rischio economico. Ha inoltre richiamato l’art. 9 d.lgs. 36/2023 come espressione di un principio già immanente nell’ordinamento. Chiedeva l’annullamento, il pagamento di euro 453.658,18 oltre interessi e rivalutazione, oppure la rinnovazione dell’istruttoria. In via subordinata contestava la declaratoria d’inammissibilità della censura contro l’art. 5 del capitolato, sostenendo che la lesione fosse sorta solo con l’applicazione della clausola e che l’indice FOI fosse inadeguato per un servizio con manodopera pari a circa il 90% dei costi.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma il rigetto della domanda di revisione ulteriore. Sul primo motivo afferma che l’art. 5 del capitolato prevedeva in modo inequivoco l’adeguamento esclusivamente in base all’indice FOI; non ricorrevano i presupposti dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016, perché i rinnovi periodici del CCNL e gli adeguamenti retributivi sono eventi fisiologici e normalmente prevedibili. Anche l’incremento allegato non dimostrava una sopravvenienza eccezionale: secondo i dati del Consorzio, il costo orario era aumentato da euro 15,65 a euro 18,00 nell’arco 2013-2025, circa il 15% in dodici anni, rientrando nella normale alea economica dell’appaltatore. Non era quindi dovuta una revisione ulteriore rispetto a quella FOI. Sul secondo motivo, il Collegio respinge l’appello ma corregge la motivazione del TAR: la censura contro la clausola non era inammissibile per acquiescenza, bensì tardiva. Poiché si contestava l’inadeguatezza strutturale del meccanismo revisionale rispetto ai costi del servizio e tale asserito vizio era percepibile dalla pubblicazione della legge di gara, la clausola avrebbe dovuto essere impugnata immediatamente, entro il termine decorrente dal bando; la partecipazione alla gara non consentiva di contestarla soltanto nella fase esecutiva. La richiesta risarcitoria e quella subordinata di riedizione dell’istruttoria non sono accolte. Spese a carico dell’appellante, liquidate in euro 6.000 oltre accessori, in favore della Regione Liguria.

Norme richiamate

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016

  L’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016 consente, infatti, la modifica del contratto in corso di esecuzione soltanto quando la necessità della variazione sia determinata da «circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l’ente aggiudicatore».

  La modifica contrattuale in corso di esecuzione è ammessa solo se necessitata da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l’ente aggiudicatore; i rinnovi periodici del CCNL e i conseguenti aumenti retributivi non soddisfano tale requisito nel caso deciso.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  L’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, d’altra parte, oltre a non essere applicabile ratione temporis al rapporto in esame, subordina la rinegoziazione al sopravvenire di «circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto».

  La disposizione non si applica ratione temporis al rapporto in esame e, comunque, condiziona la rinegoziazione a sopravvenienze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea e idonee ad alterare in modo rilevante l’equilibrio originario.

• art. 120 c.p.a.

  Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, l’onere d’immediata impugnazione si estende alle disposizioni della lex specialis abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo della convenienza tecnica ed economica della partecipazione, nonché alle condizioni negoziali che rendano il rapporto eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

  Il concorrente deve impugnare immediatamente le clausole della lex specialis che, per la loro asserita inadeguatezza, incidono già in gara sulla possibilità di calcolare la convenienza tecnica ed economica della partecipazione o rendono il rapporto obiettivamente non conveniente. La norma è individuata quale art. 120 c.p.a. in ragione del termine decadenziale richiamato nel contesto della contestazione della legge di gara.

Massime di principio

• I rinnovi periodici di un contratto collettivo nazionale e i conseguenti adeguamenti retributivi costituiscono, di regola, evenienze fisiologiche e prevedibili che l’operatore economico deve considerare nel formulare l’offerta e valutare la convenienza del contratto; non giustificano, da soli, una modifica del contratto ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016.
• La rilevanza dell’aumento dei costi non basta a dimostrare una sopravvenienza straordinaria e imprevedibile: la sua entità va apprezzata anche in rapporto al periodo in cui si è prodotto e alla normale dinamica economica del fattore produttivo.
• Una contestazione secondo cui la clausola revisionale della lex specialis è strutturalmente inidonea a rappresentare i costi rilevanti e impedisce di valutare consapevolmente la convenienza economica dell’offerta riguarda un vizio percepibile sin dalla pubblicazione della gara e deve essere proposta immediatamente, non nella fase esecutiva.
• La partecipazione alla gara non determina necessariamente acquiescenza alla clausola contestata; tuttavia, quando il vizio dedotto è immediatamente percepibile e incide sulla formulazione e convenienza dell’offerta, la contestazione successiva è tardiva.

Come è indicizzato