Sentenza n. 16869/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale di ripiano per le annualità 2015-2018 e gli atti statali presupposti, deducendo: illegittimità costituzionale del meccanismo di payback per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, degli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost., nonché degli artt. 42 e 117 Cost. in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU e all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali UE; contrasto con i principi eurounitari di uguaglianza, parità di trattamento e non discriminazione e con gli artt. 16 e 52 della Carta; illegittimità dell’art. 8, comma 3, d.l. 34/2023; violazione dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, eccesso di potere e ingiustizia manifesta. Ha contestato che il tetto regionale fosse stato fissato solo nel 2019, lamentando l’imprevedibilità dell’onere, la lesione dell’affidamento e l’alterazione dell’equilibrio economico delle forniture; ha inoltre denunciato genericità delle linee guida, mancata distinzione tra costo dei dispositivi e costo dei servizi, violazione del contraddittorio e difetto di istruttoria, errori e difetto dei presupposti, nonché duplicazione o indebita traslazione dell’IVA per il computo del fatturato al lordo dell’imposta. In memoria ha sostenuto che le proprie forniture non integrassero vendite di dispositivi medici rilevanti ai fini del ripiano. In via subordinata ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla CGUE sulla compatibilità del sistema con i principi di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione, libertà d’impresa e tutela dell’affidamento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa sulla domanda di annullamento del decreto della Regione Marche n. 52/2022, in favore del giudice ordinario. Ha ritenuto che l’attività regionale sia interamente vincolata e meramente ricognitiva, tecnico-contabile e riepilogativa: la Regione non determina il tetto, non certifica lo sforamento né sceglie la quota, ma individua le imprese e applica al fatturato la percentuale stabilita dalla legge. Ne deriva, tra impresa e Regione, un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale, nel quale l’impresa vanta un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo; la controversia sull’atto applicativo appartiene quindi al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti a quest’ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Il TAR ha invece respinto nel merito le censure contro i decreti ministeriali e gli altri atti statali presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha giudicato ragionevole e proporzionato il meccanismo e ha escluso le dedotte lesioni costituzionali e dell’affidamento. Ha inoltre rilevato che il sistema era previsto dal 2015, che il tetto nazionale del 4,4% era conoscibile e che nel 2019 il tetto regionale è stato fissato nella stessa misura; l’obbligo di ripiano costituiva quindi un rischio contrattuale prevedibile e non modificava i singoli contratti o gli esiti delle gare. Il fatturato è un indice non arbitrario della dimensione economica dell’impresa e il payback è un contributo solidaristico, non un prelievo sul reddito o un tributo; il calcolo al lordo dell’IVA costituisce il parametro legale di riparto, non una nuova applicazione dell’imposta. Le censure sulla contabilizzazione di servizi insieme ai dispositivi e sul contraddittorio procedimentale non invalidano gli atti ministeriali: gli eventuali errori contabili aziendali non sono imputabili a tali atti e le garanzie partecipative della l. 241/1990 non si applicano agli atti amministrativi generali. Il rinvio alla CGUE è stato negato perché non è emerso un concreto contrasto con il diritto UE; l’art. 41 della Carta, nei termini prospettati, non costituisce un autonomo parametro di legittimità per l’attività delle amministrazioni nazionali. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La causa potrà essere riassunta, ex art. 11, comma 2, del cod. proc. amm., entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  il comma 9 bis dell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015 ha «attribuito alle regioni e alle province autonome il solo compito di: - verificare la documentazione contabile sulla cui base il decreto ministeriale ha certificato il superamento del tetto di spesa regionale, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale; - definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno; - imporre alle stesse il pagamento della quota di ripiano a cui ciascuna di esse deve concorrere; - procedere all’iscrizione in bilancio del relativo credito»;

  Per gli anni in esame le Regioni svolgono compiti applicativi predeterminati: verificano i dati contabili, individuano le aziende e applicano le quote di ripiano, senza determinare il tetto o certificare il suo superamento. Il fatturato rilevante è computato al lordo dell’IVA e la quota individuale deriva dall’incidenza percentuale del fatturato dell’azienda sulla spesa regionale.

• art. 13 l. 241/1990

  Quanto alla dedotta violazione del contraddittorio procedimentale e al difetto di istruttoria, deve rilevarsi che tali censure attengono al procedimento di adozione del decreto regionale e non ai decreti ministeriali impugnati, rispetto ai quali — avendo questi natura di atti amministrativi generali — non trovano applicazione le garanzie partecipative di cui al Capo III della l. n. 241 del 1990, ai sensi dell'art. 13 della medesima legge.

  Le garanzie partecipative del Capo III della l. 241/1990 non si applicano agli atti amministrativi generali ministeriali impugnati; le eventuali doglianze sul procedimento regionale non ne determinano l’illegittimità.

• art. 8, comma 3, d.l. 34/2023

  Tale pronuncia costituisce un elemento rilevante nella valutazione delle censure eurounitarie, senza tuttavia esaurire, in astratto, ogni questione interpretativa concernente il diritto dell'Unione. Nel caso in esame, non emerge però un contrasto concreto con le disposizioni eurounitarie invocate che renda necessario il rinvio alla CGUE.

  La disciplina legislativa sopravvenuta e il relativo assetto del payback non impongono, nel caso concreto, un rinvio pregiudiziale: la richiesta è stata respinta perché non è stato individuato un contrasto concreto con il diritto UE.

• art. 267 TFUE

  Nel caso in esame, non emerge però un contrasto concreto con le disposizioni eurounitarie invocate che renda necessario il rinvio alla CGUE.

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando, sulla base delle censure proposte, non emerge un concreto contrasto tra la disciplina nazionale applicata e le disposizioni eurounitarie invocate.

Massime di principio

• La controversia sulla quantificazione della quota individuale di payback risultante dall’atto regionale applicativo appartiene al giudice ordinario quando la Regione svolge un’attività interamente vincolata e meramente tecnico-contabile, senza esercitare un potere autoritativo: l’impresa vanta un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’obbligazione patrimoniale.
• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici, le Regioni non determinano il tetto di spesa né certificano il suo superamento, ma verificano i dati contabili e individuano le aziende e gli importi dovuti applicando criteri e percentuali predeterminati dalla legge e dagli atti statali.
• La previsione legislativa, sin dal 2015, del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano rende l’onere ex post un rischio contrattuale conoscibile dagli operatori del settore; la successiva attuazione del meccanismo non lede, per ciò solo, l’affidamento delle imprese né altera i singoli contratti di fornitura.
• Il fatturato costituisce un parametro ragionevole per ripartire il contributo di ripiano in quanto indice della dimensione economica dell’apporto dell’impresa al mercato delle forniture al servizio sanitario; il calcolo al lordo dell’IVA è il criterio legale di misurazione e non comporta una nuova applicazione dell’imposta.
• Le garanzie partecipative del Capo III della l. 241/1990 non si applicano agli atti amministrativi generali ministeriali; le contestazioni relative al procedimento dell’atto regionale applicativo non si estendono, per tale ragione, agli atti statali presupposti.

Come è indicizzato