Sentenza n. 7371/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la determinazione n. 850/2020, adottata dopo l’accertamento del mancato rispetto degli obblighi della convenzione del 18 ottobre 1996: chiedere entro sei mesi il titolo edilizio e completare almeno un primo stralcio dei lavori entro tre anni dalla notifica del titolo. I titoli edilizi non erano mai stati richiesti e i manufatti non erano stati realizzati. La società aveva domandato l’annullamento, l’accertamento del proprio diritto di proprietà sull’area e, in subordine, la restituzione del prezzo. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo prescritto il diritto dell’amministrazione di chiedere la risoluzione o decadenza. Le amministrazioni hanno appellato con due motivi: in primo luogo, hanno dedotto l’estinzione del giudizio di primo grado per mancata riassunzione entro novanta giorni dall’apertura, il 21 gennaio 2025, della liquidazione giudiziale della società, invocando gli artt. 43 l. fall., 143 c.c.i.i., 80 e 39 c.p.a. e 305 c.p.c.; in subordine, hanno sostenuto l’inopponibilità della sentenza alla massa dei creditori. Con il secondo motivo hanno contestato l’applicazione della prescrizione, sostenendo che la decadenza discendeva dalla disciplina pubblicistica e che gli obblighi di realizzazione delle opere erano essenziali. Hanno inoltre sostenuto che il termine estintivo non era comunque decorso dal dies a quo individuato dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo nella parte in cui chiedeva di dichiarare estinto il giudizio: ai sensi dell’art. 80, comma 3, c.p.a., il termine per riassumere o proseguire il processo decorre dalla conoscenza legale dello specifico giudizio da parte del curatore, acquisita mediante dichiarazione, notificazione o certificazione, e non dalla sola pubblicazione della sentenza di apertura della liquidazione giudiziale. Le amministrazioni non hanno provato alcun fatto idoneo a dimostrare tale specifica conoscenza. La censura subordinata sull’inopponibilità della sentenza alla massa è stata dichiarata inammissibile, perché volta a ottenere un accertamento preventivo su possibili effetti in altri giudizi e non diretta contro una statuizione della sentenza o contro la legittimità dell’atto impugnato. Il secondo motivo è stato accolto. L’area non ricadeva in un piano per insediamenti produttivi, ma in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica; pertanto, non era pertinente l’art. 35, comma 8, lett. f), l. 865/1971, bensì la disciplina della l.r. Emilia-Romagna n. 47/1978 e del regolamento comunale. La decadenza non costituiva esercizio di una clausola risolutiva espressa di diritto privato, ma una misura di diritto amministrativo fondata sull’art. 22, comma 2, n. 4, della legge regionale e sugli artt. 14 e 15 del regolamento comunale, volta a consentire il recupero dell’area non destinata alla finalità produttiva prevista dalla pianificazione. Ne conseguiva l’inapplicabilità della prescrizione ritenuta dal TAR. La sentenza di primo grado è stata riformata e il ricorso originario respinto, con conferma della determinazione impugnata. Spese del doppio grado compensate; contributo unificato a carico esclusivo della società appellata.

Norme richiamate

• art. 80, comma 3, c.p.a.

  In definitiva, dunque, le censure in esame devono essere dichiarate infondate, perché, ai sensi dell’art. 80, comma 3, c.p.a. il termine per la prosecuzione o la riassunzione del giudizio interrotto decorre dalla comunicazione della dichiarazione giudiziale di interruzione o da qualsiasi ulteriore fatto idoneo a comprovare con certezza la previa conoscenza legale dell’evento interruttivo, sempre che esso sia attestato nei mezzi di legale conoscenza indicati dal medesimo art. 80, comma 3, c.p.a.

  Il termine per riassumere o proseguire il giudizio interrotto decorre dalla comunicazione della dichiarazione giudiziale di interruzione oppure dalla prova, nelle forme legali previste, della conoscenza certa dell’evento interruttivo e della sua incidenza sullo specifico giudizio. La sola pubblicazione della sentenza di apertura della liquidazione giudiziale non è sufficiente.

• art. 22, comma 2, n. 4, l.r. Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47

  Il Collegio ritiene che la decadenza disposta con il provvedimento impugnato, a differenza di quello che afferma il T.a.r., non ha titolo nella convenzione con la quale è stata disposta l’assegnazione del fondo, bensì nell’art. 22, comma 2, n. 4, della legge regionale dell’Emilia Romagna n. 47/1978 e negli art. 14 e 15 del regolamento del Comune di Alfonsine, approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 107 del 29 novembre 1993, e non costituisca una “clausola risolutiva espressa”, bensì una vera e propria decadenza di diritto amministrativo.

  La disciplina regionale fonda una decadenza amministrativa per l’inosservanza degli obblighi convenzionali e delle destinazioni d’uso fissate dal piano; la misura non va qualificata come clausola risolutiva espressa di diritto privato.

• art. 20 l.r. Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47

  Occorre evidenziare, inoltre, che, ai sensi dell’art. 20 della medesima legge regionale, l’adozione del piano particolareggiato di iniziativa pubblica è obbligatoria: “c) nelle zone omogenee C e D, fatte […] ove non sia previsto l'intervento con i piani per l'edilizia economica e popolare, con i piani per gli insediamenti produttivi o con i piani particolareggiati di iniziativa privata”.

  La norma inquadra il piano particolareggiato di iniziativa pubblica come strumento obbligatorio nelle zone indicate, salvo le eccezioni previste; la fattispecie va quindi valutata secondo la disciplina pubblicistica propria di tale piano.

• art. 14 del regolamento del Comune di Alfonsine, approvato con deliberazione consiliare n. 107 del 29 novembre 1993

  Tali previsioni vengono meramente riprodotte nella convenzione, di cui, per l’appunto, costituiscono un contenuto obbligatorio, imposto dalla legge (secondo l’art. 22, comma 2, legge regionale, la “convenzione deve prevedere”).

  La previsione regolamentare dei casi di decadenza, benché riprodotta nella convenzione con la terminologia della risoluzione di diritto, opera nell’ambito di una disciplina pubblicistica e non come autonoma clausola risolutiva privatistica.

• art. 15 del regolamento del Comune di Alfonsine, approvato con deliberazione consiliare n. 107 del 29 novembre 1993

  Quanto al primo profilo evidenziato, l’art. 22, comma 2, n. 4, della legge regionale dell’Emilia Romagna n. 47/1978 dispone che la “convenzione deve prevedere, tra l'altro, la cessione gratuita, entro determinati termini, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione, nonché: […] 4) le sanzioni convenzionali a carico del concessionario per l'inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione nonché per l'inosservanza delle destinazioni d'uso fissate nel piano particolareggiato o nel progetto di intervento”, mentre il regolamento, all’art. 15, procedimentalizza l’applicazione della “pronuncia di decadenza”, scandendone le modalità di esercizio, in presenza di quelli che, con improprietà lessicale, vengono definiti dalla convenzione i “casi di risoluzione” di diritto di cui all’art. 14 del medesimo regolamento.

  Il regolamento disciplina il procedimento per l’applicazione della decadenza amministrativa, precisando le modalità di esercizio del potere in presenza degli inadempimenti contemplati dalla disciplina convenzionale e legislativa.

• artt. 14 e 15 della convenzione del 18 ottobre 1996

  Viceversa, la clausola contenuta nella convenzione intercorsa fra il Comune e l’impresa, e, ancor prima, le norme di legge e di regolamento richiamate in precedenza sanciscono che il Comune si riappropri dell’area (cfr. art. 16 convezione: “La presente convenzione è risolta di diritto”), per poterne nuovamente disporre l’assegnazione a fini produttivi, conferendo tale potere all’amministrazione.

  Le previsioni convenzionali, lette alla luce della legge regionale e del regolamento, attuano il potere amministrativo di recuperare e riassegnare a fini produttivi l’area in caso di mancato rispetto degli obblighi; non configurano una clausola risolutiva espressa privatistica.

• artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c.

  Nel tenore delle questioni controverse e, in particolare, per i profili di novità delle questioni affrontate, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio, fermo restando che il contributo unificato è da porsi a carico integrale ed esclusivo di parte appellata.

  La novità delle questioni controverse integra, nel caso concreto, una ragione eccezionale per compensare integralmente le spese del doppio grado.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, il termine per la riassunzione o prosecuzione dopo l’interruzione conseguente all’apertura della liquidazione giudiziale decorre dalla conoscenza legale certa, in capo al curatore, dell’incidenza dell’evento sullo specifico giudizio, acquisita nelle forme previste dall’art. 80, comma 3, c.p.a.; la sola pubblicazione della sentenza di apertura della liquidazione non basta.
• La decadenza dell’assegnatario di un’area disciplinata da un piano particolareggiato di iniziativa pubblica per inosservanza degli obblighi di edificazione o della destinazione d’uso, quando prevista dalla disciplina legislativa e regolamentare quale misura amministrativa, non è una clausola risolutiva espressa di diritto privato e non è assoggettata alla prescrizione applicabile ai diritti contrattuali.
• Quando la legge regionale impone che la convenzione attuativa di un piano particolareggiato preveda sanzioni per l’inosservanza degli obblighi convenzionali e della destinazione urbanistica, la convenzione riproduce contenuti obbligatori della disciplina pubblicistica; la decadenza può tutelare l’effettiva destinazione produttiva dell’area e consentirne la riassegnazione.

Come è indicizzato