Sentenza n. 7292/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa aggiudicataria ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso dell’impresa concorrente. Con il primo motivo ha contestato che le giustificazioni presentate nella verifica di anomalia avessero modificato l’offerta tecnica: ha sostenuto che l’impegno riguardasse il monte ore complessivo, non il numero di lavoratori simultaneamente presenti, e che l’impiego di una sola squadra tipo fosse una mera illustrazione dell’organizzazione resa possibile dall’efficienza della macchina “Catenaria”, senza variazioni del costo della manodopera, indicato in € 323.968,68, o del quadro economico. Ha inoltre denunciato un sindacato sostitutivo del TAR sulle valutazioni tecniche della commissione e del RUP. Ha infine dedotto la violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Campania n. 6436/2025, che aveva disposto la verifica di congruità dei costi della manodopera, sostenendo che il riesame dovesse limitarsi a tale profilo. Con il secondo motivo ha censurato il rigetto del ricorso incidentale escludente contro l’impresa concorrente, per un grave illecito professionale relativo a una gara del 2020, nel quale sarebbe stato accertato un collegamento tra operatori riconducibile a un unico centro decisionale. Ha sostenuto che l’accertamento giurisdizionale definitivo, intervenuto con sentenza del Consiglio di Stato n. 6520/2023, facesse decorrere il termine triennale solo da tale pronuncia e che l’omessa dichiarazione dell’illecito e della sentenza, anche se richiesta dalla lex specialis, imponesse l’esclusione o integrasse una dichiarazione reticente.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il primo motivo è infondato: non vi è violazione del giudicato, perché le modifiche contestate emersero solo durante la verifica di congruità successiva alla sentenza n. 6436/2025 e costituivano fatti nuovi, non coperti dal precedente giudicato. Nel merito, l’offerta tecnica indicava tre squadre tipo, una coppia di movieri per la gestione del traffico e un topografo; nelle giustificazioni l’aggiudicataria prospettò invece una sola squadra, di composizione diversa e ridotta, senza i movieri e senza il topografo, e un diverso sistema di interdizione degli accessi. Il richiamo al monte ore non ha superato la contestazione: i conteggi risultavano divergenti (9.054, 11.414 o 7.417 ore, secondo i diversi criteri prospettati), sicché il parametro era incerto e inattendibile. Le giustificazioni avevano quindi sostanzialmente modificato l’offerta tecnica, in violazione del principio di immodificabilità dell’offerta e della parità di trattamento; chiarimenti e correzioni sono ammissibili solo se non comportano una modifica sostanziale. È stata così confermata la decisione del TAR, senza che fosse necessario sostituire la valutazione tecnica della stazione appaltante: la difformità emergeva direttamente dagli atti. Anche il secondo motivo è infondato in tutte le sue articolazioni. L’omessa dichiarazione del fatto non costituisce, da sola, autonoma causa di esclusione: può rilevare soltanto come elemento di valutazione della gravità di un diverso illecito tipizzato. La lex specialis non può introdurre, in contrasto con tassatività delle cause di esclusione e massima partecipazione, un autonomo effetto espulsivo per l’inadempimento dichiarativo. Inoltre, il collegamento sostanziale accertato in una precedente gara non produce effetti escludenti in procedure diverse, poiché la relativa causa rileva per la sola gara cui la condotta si riferisce. È stata altresì condivisa la valutazione secondo cui fatti commessi oltre tre anni prima dell’indizione della gara non sono rilevanti ai fini dell’esclusione per grave illecito professionale. L’appellante è stata condannata a pagare le spese del grado a GMC Lavori e al Comune di Albanella, liquidate in € 8.000,00 per ciascuna parte, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Eventuali integrazioni o correzioni dell’offerta possono essere eccezionalmente consentite, qualora quest’ultima necessiti di chiarimenti o della correzione di errori materiali manifesti, ma ciò solo ove non conducano a una sua modifica sostanziale (Cgue 11 maggio 2017, C-131/16; si veda in tal senso anche l’art. 101, terzo comma, del Codice dei contratti pubblici, il quale ammette il soccorso istruttorio per chiarimenti, purché questi non modifichino il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica).

  Il soccorso istruttorio può consentire chiarimenti o correzioni di errori materiali manifesti soltanto se non determina una modifica sostanziale dell’offerta tecnica o economica.

• art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Quanto all’ulteriore profilo dedotto dall’appellante, l’accertata esistenza, in altra procedura di gara, della causa di esclusione della imputabilità delle offerte a un unico centro decisionale (art. 95, primo comma, lettera d)) non produce effetti in altre procedure, come chiaramente si desume dall’art. 96, comma 10, lettera b), il quale dispone che le cause di esclusione di cui all’art. 95, primo comma, lettere b), c) e d), «rilevano […] per la sola gara cui la condotta si riferisce […]».

  La causa di esclusione relativa all’imputabilità delle offerte a un unico centro decisionale rileva esclusivamente nella gara cui si riferisce la condotta e non determina l’esclusione in procedure successive.

• art. 96, comma 10, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Quanto all’ulteriore profilo dedotto dall’appellante, l’accertata esistenza, in altra procedura di gara, della causa di esclusione della imputabilità delle offerte a un unico centro decisionale (art. 95, primo comma, lettera d)) non produce effetti in altre procedure, come chiaramente si desume dall’art. 96, comma 10, lettera b), il quale dispone che le cause di esclusione di cui all’art. 95, primo comma, lettere b), c) e d), «rilevano […] per la sola gara cui la condotta si riferisce […]».

  Le cause di esclusione indicate dalla norma, tra cui quella per collegamento sostanziale, hanno rilevanza limitata alla gara cui si riferisce la condotta.

• art. 96, comma 14, d.lgs. 36/2023

  In primo luogo va escluso che sussistesse, a carico di GMC Lavori, l’onere di dichiarare in gara il fatto relativo all’illecito accertato nella procedura di gara del 2020, oggetto della richiamata sentenza del Consiglio di Stato, stante la irrilevanza, in termini generali, quale autonoma causa di esclusione, della mera omissione dichiarativa (recentemente, con riferimento agli articoli 96, quattordicesimo comma, e 98, quinto comma, del Codice dei contratti pubblici, Cons. St., Sezione quinta, 29 aprile 2025, n. 3610, secondo cui non rileva la circostanza della omissione dichiarativa in ordine al fatto che potrebbe integrare il grave illecito professionale, posto che, ai sensi dell’art. 98, quinto comma, del Codice dei contratti pubblici, dette omissioni possono assumere rilievo solamente quali elementi a supporto della valutazione di gravità di un altro illecito professionale tra quelli tipizzati dalla norma, ma non integra un’autonoma causa di esclusione; e tenuto conto, altresì, che analogamente dispone, in via generale, l’art. 96, comma 14, il quale esclude la valenza dell’omessa dichiarazione quale autonoma causa di esclusione; in tal senso, peraltro, già Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 16 del 2020 e successiva giurisprudenza conforme).

  L’omessa dichiarazione non costituisce autonomamente una causa di esclusione dalla gara.

• art. 98, comma 5, d.lgs. 36/2023

  In primo luogo va escluso che sussistesse, a carico di GMC Lavori, l’onere di dichiarare in gara il fatto relativo all’illecito accertato nella procedura di gara del 2020, oggetto della richiamata sentenza del Consiglio di Stato, stante la irrilevanza, in termini generali, quale autonoma causa di esclusione, della mera omissione dichiarativa (recentemente, con riferimento agli articoli 96, quattordicesimo comma, e 98, quinto comma, del Codice dei contratti pubblici, Cons. St., Sezione quinta, 29 aprile 2025, n. 3610, secondo cui non rileva la circostanza della omissione dichiarativa in ordine al fatto che potrebbe integrare il grave illecito professionale, posto che, ai sensi dell’art. 98, quinto comma, del Codice dei contratti pubblici, dette omissioni possono assumere rilievo solamente quali elementi a supporto della valutazione di gravità di un altro illecito professionale tra quelli tipizzati dalla norma, ma non integra un’autonoma causa di esclusione; e tenuto conto, altresì, che analogamente dispone, in via generale, l’art. 96, comma 14, il quale esclude la valenza dell’omessa dichiarazione quale autonoma causa di esclusione; in tal senso, peraltro, già Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 16 del 2020 e successiva giurisprudenza conforme).

  Le omissioni dichiarative possono concorrere alla valutazione della gravità di un diverso illecito professionale tipizzato, ma non costituiscono un’autonoma causa di esclusione.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Né rileva che la dichiarazione omessa fosse prescritta dalla lex specialis di gara, posto che l’immanenza del principio di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione, di cui all’art. 10 del Codice dei contratti pubblici, preclude che le richiamate previsioni possano essere eluse, quanto agli effetti, attraverso la prescrizione di adempimenti procedimentali che derivino unicamente da valutazioni della stazione appaltante.

  La lex specialis non può aggirare la tassatività delle cause di esclusione e il principio di massima partecipazione prevedendo effetti espulsivi per adempimenti dichiarativi non autonomamente sanzionati dalla legge.

• art. 57, par. 7, direttiva 2014/24/UE

  Anche per questo profilo deve richiamarsi il prevalente orientamento della giurisprudenza (si veda, per tutte, Consiglio di Stato, sez. V, 7 settembre 2021, n. 6233, punto 7 e ss., con riferimento all’art. 80, comma 5, del d.lgs. n 50 del 2016, sempre in tema di gravi illeciti professionali) secondo cui è irrilevante il fatto costitutivo di una delle cause di esclusione in questione che sia stato commesso oltre tre anni prima della indizione della procedura di gara; e ciò quale diretta conseguenza dell’applicazione della norma di cui all’articolo 57, par. 7, della direttiva 2014/24/ UE, il quale ha previsto, in termini generali, che il periodo di esclusione per i motivi di cui al paragrafo 4 [all’interno del quale rientrano le cause di esclusione dei gravi illeciti professionali: lett. c)], non può essere superiore a «tre anni dalla data del fatto in questione» (salvo il caso dell’illecito antitrust di cui all’art. 57, par. 4, lettera d) della citata direttiva, in cui il periodo massimo di esclusione è calcolato a decorrere dalla data della decisione dell’autorità antitrust: cfr. Corte di giustizia dell’Unione europea, IV, 24 ottobre 2018, C-124/17).

  Il periodo di rilevanza dei gravi illeciti professionali non può superare tre anni dalla data del fatto; il termine non decorre dalla successiva pronuncia che ne accerti l’esistenza.

Massime di principio

• Le giustificazioni rese nel procedimento di verifica dell’anomalia non possono modificare sostanzialmente l’offerta tecnica presentata in gara. La modifica è illegittima quando gli elementi organizzativi dichiarati nell’offerta, rilevanti per la valutazione tecnica, vengono sostituiti o ridotti in sede di giustificazioni; sono ammessi chiarimenti o correzioni soltanto se non alterano sostanzialmente il contenuto dell’offerta.
• La valutazione del monte ore complessivo non consente di superare la difformità tra l’organizzazione del cantiere offerta e quella descritta nelle giustificazioni, né di fondare l’attendibilità dell’offerta quando i conteggi delle ore risultano divergenti e il parametro invocato è incerto.
• Il giudicato che ordina la verifica di congruità dell’offerta non copre censure fondate su modifiche emerse soltanto durante la successiva verifica, perché basate su fatti nuovi non ancora verificatisi al momento della precedente decisione.
• L’omessa dichiarazione di un fatto potenzialmente rilevante come grave illecito professionale non costituisce, da sola, autonoma causa di esclusione; può essere considerata soltanto quale elemento di valutazione della gravità di un illecito professionale altrimenti tipizzato. La lex specialis non può attribuire all’omissione un effetto espulsivo autonomo in contrasto con la tassatività delle cause di esclusione e la massima partecipazione.
• La causa di esclusione fondata sull’imputabilità delle offerte a un unico centro decisionale rileva soltanto per la gara cui si riferisce la condotta e non può produrre effetti escludenti in procedure successive.
• Ai fini dell’esclusione per grave illecito professionale, i fatti commessi oltre tre anni prima dell’indizione della gara sono irrilevanti; il termine decorre dalla data del fatto, non dalla successiva decisione giurisdizionale che lo accerta.

Come è indicizzato