Sentenza n. 9015/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato la deliberazione comunale deducendo: violazione degli artt. 7, 10 e 21-nonies l. 241/1990, per mancata partecipazione procedimentale, omessa valutazione delle memorie e superamento del termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio; eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto di istruttoria, sviamento, illogicità e manifesta ingiustizia; violazione dell'art. 2, comma 4, d.m. 2523/2001, degli artt. 3 e 5 del bando e dell'art. 1 del disciplinare allegato alla convenzione, in relazione alla contestata intermediazione della cooperativa costituita per la gestione dell'operazione, alla sottoscrizione di un preliminare di vendita, alla pretesa sublocazione degli alloggi e alla mancata detrazione del contributo regionale dal prezzo massimo di cessione; nonché violazione degli artt. 3, 4 e 14 del disciplinare per la mancata previsione di un indennizzo in occasione della riacquisizione degli immobili. Le ricorrenti hanno inoltre sostenuto che la revoca regionale del finanziamento fosse illegittima e che il procedimento penale relativo ai medesimi fatti si fosse concluso con assoluzione. Gli intervenienti ad opponendum, soci assegnatari degli immobili, hanno chiesto il rigetto del ricorso e sostenuto la propria qualità di controinteressati.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha escluso il diritto al rinvio dell'udienza, rilevando che il differimento è esigibile solo in presenza di situazioni eccezionali incidenti sul diritto di difesa. Ha affermato la giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., poiché la controversia riguardava l'esercizio di poteri autoritativi sul rapporto di concessione del diritto di superficie e non questioni meramente patrimoniali relative a indennità, canoni o corrispettivi. Ha escluso che gli intervenienti fossero controinteressati necessari, perché l'atto impugnato attribuiva loro direttamente una situazione di vantaggio mediante l'acquisizione degli immobili al patrimonio comunale. Nel merito, ha ritenuto decisiva la circostanza che la concessione del finanziamento regionale costituisse presupposto legittimante della concessione del diritto di superficie e della convenzione: la revoca del finanziamento, non validamente superata in sede giudiziaria, comportava la caducazione ex tunc della convenzione e degli atti conseguenti. Il primo motivo è stato respinto perché le ricorrenti avevano effettivamente presentato memorie; nei procedimenti d'ufficio l'amministrazione deve valutare il contributo partecipativo, ma non deve confutare analiticamente ogni argomento, essendo sufficiente una motivazione complessivamente intelligibile. Il termine di 18 mesi dell'art. 21-nonies non era applicabile, poiché il potere esercitato era riconducibile alla decadenza, fondata sul venir meno di un presupposto legittimante e su violazioni degli impegni, non all'annullamento d'ufficio per illegittimità originaria. Il secondo motivo è stato respinto perché la deliberazione aveva esaminato unitariamente la vicenda e la motivazione consentiva la comprensione dell'iter logico-giuridico; inoltre, la legittimità di una sola autonoma ragione è sufficiente a sorreggere un atto plurimotivato. Il terzo motivo è stato respinto, in particolare perché il preliminare e la successiva attività della cooperativa distinta integravano un'attività di intermediazione non autorizzata e la diversa personalità giuridica della cooperativa impediva di considerarla soggetto non terzo. Le ulteriori contestazioni non dovevano essere esaminate, essendo sufficiente una ratio autonoma. Il quarto motivo è stato respinto perché la mancata previsione dell'indennizzo attiene al piano patrimoniale e non incide sulla validità o efficacia del provvedimento. Il TAR ha precisato che Roma Capitale dovrà valutare come regolare la sorte delle posizioni dei soci e delle eventuali aspettative derivanti dagli atti di prenotazione e dai versamenti effettuati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando la controversia riguarda l'esercizio di poteri autoritativi sul rapporto concessorio; restano al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali su indennità, canoni e corrispettivi.

• art. 35 l. 865/1971

  La convenzione per la concessione del diritto di superficie costituisce il rapporto concessorio inciso dal provvedimento comunale.

• art. 934 c.c.

  È stato richiamato come base dell'acquisizione al patrimonio capitolino delle porzioni immobiliari realizzate sulle aree concesse.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Nel procedimento d'ufficio la partecipazione è assicurata dalla possibilità di presentare osservazioni; l'amministrazione deve valutarle, senza essere obbligata a confutarle analiticamente.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale previsto per l'annullamento d'ufficio non si applica quando il potere esercitato è qualificato come decadenza per il venir meno di un presupposto legittimante o per violazioni degli impegni assunti.

• art. 2, comma 4, d.m. 2523/2001

  È stato invocato dalle ricorrenti in relazione alla possibilità di trasferire la gestione o gli immobili nell'ambito dell'intervento edilizio; il TAR ha ritenuto comunque sufficiente la contestata intermediazione non autorizzata a sorreggere l'atto.

• artt. 3 e 5 del bando regionale

  Gli obblighi assunti in sede di partecipazione al bando sono stati ritenuti automaticamente recepiti nella convenzione comunale e vincolanti per le cooperative.

• art. 1 del disciplinare allegato alla convenzione

  È stato richiamato quale fonte degli obblighi relativi alla gestione e ai trasferimenti nell'intervento edilizio.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di beni pubblici, la giurisdizione esclusiva amministrativa comprende gli atti con cui l'amministrazione esercita poteri autoritativi sul rapporto concessorio e persegue interessi pubblici; sono sottratte soltanto le controversie meramente patrimoniali su indennità, canoni e altri corrispettivi.
• Quando un finanziamento pubblico costituisce presupposto legittimante della concessione del diritto di superficie e della relativa convenzione, la revoca o decadenza del finanziamento comporta il venir meno del requisito giuridico originario e può determinare la caducazione ex tunc della convenzione e degli atti conseguenti.
• Nei procedimenti amministrativi avviati d'ufficio, l'amministrazione deve esaminare le osservazioni presentate dal privato, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni argomento: è sufficiente che la motivazione complessiva esponga in modo intelligibile le ragioni della decisione.
• Il termine massimo previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 per l'annullamento d'ufficio non si applica al distinto potere di decadenza fondato sul sopravvenuto venir meno di un presupposto legittimante, su inadempimenti o sulla violazione degli impegni assunti.
• Un provvedimento plurimotivato resta legittimo se almeno una delle ragioni autonome poste a suo fondamento resiste alle censure; il giudice può quindi assorbire l'esame delle doglianze relative alle ulteriori motivazioni.
• La mancata previsione di un indennizzo connesso alla riacquisizione del bene non incide, di per sé, sulla validità del provvedimento amministrativo, poiché la spettanza dell'indennizzo riguarda un distinto rapporto patrimoniale.

Come è indicizzato