Sentenza del 10/06/2022 n. 18714 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il contribuente chiedeva l'ottemperanza di una sentenza che aveva riconosciuto il rimborso pari al 90% dell'IRPEF versata in eccedenza per gli anni 1990-1992 (L. 289/2002, art.9, comma 17). L'Agenzia delle entrate impugnava la decisione della C.T.R. che aveva ordinato il pagamento integrale, sostenendo che l'attuazione del rimborso doveva essere assoggettata ai limiti di spesa e alla riduzione del 50% previsti dalla L. 23/12/2014, n. 190, art.1, comma 665, come modificato dal D.L. 20/06/2017, n. 91, art.16-octies, e disciplinato dal provvedimento direttoriale del 26/09/2017; l'Agenzia affermava di aver già adempiuto nei limiti previsti.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell'Agenzia, cassato la sentenza della C.T.R. e rinviato per ulteriore giudizio. La Corte ha stabilito che le disposizioni sul limite delle risorse e sulla riduzione al 50% sono norme attuative riguardanti la fase esecutiva/di ottemperanza (non incidono sul diritto sostanziale già accertato in sede di cognizione). Il giudice dell'ottemperanza deve accertare la disponibilità dei fondi stanziati e, in caso di incapienza, attivare le procedure di contabilità pubblica necessarie (anche mediante nomina di commissario ad acta ed emissione dello speciale ordine di pagamento in conto sospeso) per dare esecuzione al giudicato; non è ammessa una falcidia definitiva del credito riconosciuto, ma l'attuazione può essere differita o modulata secondo le risorse disponibili e le procedure previste.

Norme richiamate

• L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 9, comma 17

  Norma sostanziale da cui deriva il diritto del contribuente al rimborso del 90% dell'IRPEF per gli anni 1990-1992; tale diritto resta sostanzialmente intatto e riconosciuto dalla sentenza passata in giudicato.

• L. 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 665

  "In relazione alle istanze di rimborso presentate, qualora l'ammontare delle stesse ecceda le complessive risorse stanziate dal presente comma, i rimborsi sono effettuati applicando la riduzione percentuale del 50 per cento sulle somme dovute; a seguito dell'esaurimento delle risorse stanziate dal presente comma non si procede all'effettuazione di ulteriori rimborsi."

  Disciplina le modalità di attuazione amministrativa dei rimborsi in presenza di risorse limitate; la Corte la considera norma attuativa applicabile nella fase di esecuzione/ottemperanza, non norma che estingue il diritto sostanziale accertato.

• D.L. 20 giugno 2017, n. 91, art. 16-octies (convertito con L. 3 agosto 2017, n. 123)

  Ha introdotto il meccanismo della riduzione del 50% e del limite di spesa; la Corte afferma che tale ius superveniens agisce sulla fase esecutiva e va applicato nell'ottemperanza, fermo restando che non annulla il diritto sostanziale riconosciuto in sede giurisdizionale.

• D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, art. 29 (convertito con L. 28 febbraio 2020, n. 8)

  Ha rifinanziato/ridefinito il limite delle risorse (incremento a complessivi 160 milioni), ma non ha mutato il criterio per l'applicazione della limitazione come norma di attuazione; la questione della capienza delle risorse resta da verificare in sede di esecuzione.

• Provvedimento Direttore Agenzia delle Entrate 26 settembre 2017, n. 195405/2017

  "l'Agenzia delle entrate effettua i rimborsi... applicando la riduzione del 50 per cento... provvede periodicamente ad erogare gli importi... a partire da quelli che si riferiscono alle istanze con data di presentazione più remota, fino a concorrenza delle somme stanziate"

  Definisce le modalità operative di erogazione dei rimborsi in presenza dei limiti di bilancio; la Corte lo ritiene strumento attuativo che l'amministrazione deve seguire nella fase di esecuzione.

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 70, comma 10

  Norma che regola il giudizio di ottemperanza in ambito tributario: il giudice dell'ottemperanza può e deve disciplinare l'attuazione del giudicato, compiendo gli accertamenti necessari sulla portata precettiva della sentenza e sulle modalità di esecuzione.

• D.L. 31 dicembre 1996, n. 669, art. 4 (convertito L. 28 dicembre 1997, n. 30)

  Consente l'emissione dello speciale ordine di pagamento in conto sospeso da parte dell'Amministrazione in presenza di provvedimenti giurisdizionali esecutivi e di assenza di disponibilità finanziaria: strumento operativo richiamato dalla Corte quale mezzo per dare esecuzione ai giudicati in caso di incapienza del capitolo di spesa.

• Costituzione, art. 3 e art. 24

  Art. 3 richiamato per la non discriminazione tra contribuenti; art. 24 (accesso alla giustizia) implicato nella tutela dei diritti del contribuente. La Corte valuta la compatibilità costituzionale della disciplina di attuazione: limiti di spesa ammessi se interpretati come modalità attuative e non come definitiva soppressione del diritto.

• Corte Cost., sent. n. 157/2015 e giurisprudenza CEDU (es. Cocchiarella, Gaglione)

  Richiamate per i principi secondo cui l'indisponibilità immediata di risorse non giustifica l'esclusione definitiva dell'adempimento di giudicati; il pagamento può essere differito e devono essere attivate procedure per consentirlo nonostante la temporanea mancanza di fondi.

Massime di principio

• I limiti di stanziamento e la riduzione percentuale previsti dalla normativa sopravvenuta (D.L. 91/2017, art.16-octies e successive modificazioni) sono norme attuative che operano nella fase di esecuzione/ottemperanza e non incidono sul diritto sostanziale già accertato in sede di cognizione.
• Nel giudizio di ottemperanza il giudice deve accertare la disponibilità delle risorse stanziate e, in caso di incapienza, adottare le procedure di contabilità pubblica previste per consentire l'esecuzione del giudicato (es. nomina commissario ad acta, emissione dell'ordine di pagamento in conto sospeso), anziché dichiarare la perdita definitiva del credito del contribuente.
• L'Amministrazione può applicare la riduzione al 50% o il differimento dell'erogazione solo nell'ambito dell'attuazione e secondo le modalità legislative e regolamentari; la valutazione della capienza del fondo può richiedere l'esame di elementi esterni alla singola controversia e pertanto rientra nella fase esecutiva.
• Sebbene la prassi e precedenti decisioni richiedano che l'Amministrazione esponga e dimostri l'ammontare delle domande amministrative presentate per invocare l'incapienza, il giudice di ottemperanza svolge comunque un ruolo attivo di verifica e può utilizzare strumenti contabili speciali per assicurare l'esecuzione del giudicato.
• La mancanza temporanea di risorse non legittima una falcidia definitiva dei diritti patrimoniali riconosciuti giudizialmente: l'adempimento può essere differito o attuato tramite ordini in conto sospeso secondo le norme di contabilità pubblica.
• La disciplina dei limiti si applica ai giudizi esecutivi instaurati dopo la sua entrata in vigore, indipendentemente dal fatto che il titolo esecutivo derivi da un accertamento amministrativo o da una sentenza divenuta definitiva.