Sentenza n. 1569/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società chiedeva il risarcimento di complessivi 672.462,21 euro per i pregiudizi asseritamente derivanti dalla delibera ANAC n. 1317 del 20 dicembre 2017, con la quale era stata disposta per due mesi l'interdizione dalla partecipazione alle gare, a seguito dell'esclusione e della revoca dell'aggiudicazione provvisoria disposte da una stazione appaltante per carenza dei requisiti. La delibera era stata annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8481 del 2019 per violazione del termine perentorio di avvio del procedimento sanzionatorio. La società deduceva che l'interdittiva le aveva impedito di partecipare a quattro gare di rilevante valore, cagionandole perdita di chance, danno curriculare e danno all'immagine. In appello contestava la sentenza del TAR sotto due profili: da un lato, l'erronea esclusione della colpa di ANAC, sostenendo che l'Autorità non avrebbe potuto attendere la definizione del giudizio relativo all'esclusione e alla revoca dell'aggiudicazione e che la violazione del termine perentorio fosse di per sé sufficiente; dall'altro, l'erronea valutazione della prova dei danni, assumendo di aver dimostrato i pregiudizi mediante una perizia, anche ai fini della liquidazione equitativa, e sostenendo che il danno curriculare e quello non patrimoniale derivassero dalla sanzione e dal discredito subito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha precisato che l'annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento, essendo necessaria la prova di tutti gli elementi dell'illecito: condotta, colpa, nesso causale ed evento dannoso, inteso come lesione di una posizione di interesse legittimo correlata a un bene della vita. Nel caso concreto, la sentenza che aveva annullato la sanzione ANAC aveva accertato esclusivamente il superamento del termine perentorio di avvio del procedimento, senza pronunciarsi sul merito della sanzione; tale accertamento non implicava automaticamente la colpa dell'Autorità. L'errore di ANAC consisteva nell'aver individuato il dies a quo nel momento della trasmissione della sentenza del TAR relativa all'esclusione, anziché nella precedente integrazione della segnalazione da parte della stazione appaltante. Secondo il Collegio, tale errore interpretativo, valutato alla luce del tenore della disposizione applicabile e della peculiarità della fattispecie, non raggiungeva la soglia della negligenza o dell'inescusabilità necessaria per configurare la colpa della pubblica amministrazione. La presenza di contrasti interpretativi, l'incertezza normativa o la complessità fattuale possono infatti rendere l'errore scusabile. È stata inoltre ritenuta non pertinente la giurisprudenza della Corte di giustizia che, nel settore degli appalti pubblici, esclude la necessità dell'elemento soggettivo, poiché essa riguarda l'illecito direttamente commesso dalla stazione appaltante nell'ambito della procedura di gara e non il danno eventualmente derivante da un provvedimento di un'altra amministrazione che abbia inciso sulla partecipazione a gare diverse. La mancanza dell'elemento soggettivo è stata ritenuta sufficiente e assorbente, senza necessità di esaminare ulteriormente la prova della perdita di chance, del danno curriculare e del danno all'immagine. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie e la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 28, comma 6, Regolamento unico ANAC in materia di esercizio del potere sanzionatorio, delibera ANAC 26 febbraio 2014 e s.m.i.

  termine di novanta giorni "dalla ricezione della segnalazione completa"

  Il termine per l'avvio del procedimento sanzionatorio decorreva, secondo la sentenza che aveva annullato la sanzione, dalla ricezione della segnalazione completa, individuata nella precedente integrazione della segnalazione da parte della stazione appaltante e non nella successiva trasmissione della sentenza del TAR.

• art. 30 c.p.a.

  La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede la verifica di tutti gli elementi dell'illecito, inclusi condotta, colpa, nesso causale e danno ingiusto; l'annullamento dell'atto non produce automaticamente il diritto al risarcimento.

• direttiva 89/665/CEE, come modificata dalla direttiva 92/50/CEE

  la direttiva osta a una normativa nazionale che subordini il diritto al risarcimento, per una violazione della disciplina sugli appalti pubblici da parte di un'amministrazione aggiudicatrice, al carattere colpevole della violazione

  Il principio europeo sull'irrilevanza dell'elemento soggettivo riguarda l'illecito commesso direttamente dalla stazione appaltante nell'ambito di una procedura di gara e non è stato ritenuto applicabile alla responsabilità di ANAC per un distinto provvedimento sanzionatorio.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce base normativa per l'oscuramento delle generalità delle parti private e delle persone fisiche a tutela dei diritti o della dignità degli interessati.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente all'art. 52 d.lgs. 196/2003, a fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno: devono essere provati tutti gli elementi dell'illecito, inclusi condotta, colpa dell'amministrazione, nesso causale e danno ingiusto correlato alla lesione di un bene della vita.
• L'illegittimità del provvedimento costituisce soltanto un indice presuntivo della colpa della pubblica amministrazione e deve essere valutata insieme al grado di chiarezza della normativa, alla semplicità dei fatti, al carattere vincolato o discrezionale del potere e alle concrete modalità della condotta amministrativa.
• La responsabilità risarcitoria deve essere esclusa quando l'errore dell'amministrazione sia scusabile per la presenza di contrasti giurisprudenziali, incertezza del quadro normativo o complessità della situazione fattuale, purché non emerga una negligenza o un errore interpretativo inescusabile.
• Nel caso di un provvedimento sanzionatorio ANAC annullato per tardivo avvio del procedimento, l'accertamento della violazione del termine perentorio non implica di per sé la colpa dell'Autorità: occorre verificare se l'individuazione del dies a quo derivi da un errore interpretativo non scusabile.
• Il principio europeo che esclude la necessità della colpa per il risarcimento nel settore degli appalti pubblici riguarda la violazione commessa direttamente dalla stazione appaltante nell'ambito della procedura di gara e non si estende automaticamente al danno derivante da provvedimenti adottati da altre amministrazioni in procedimenti distinti.

Come è indicizzato