Sentenza n. 13925/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti contestavano la scelta del Consiglio nazionale forense di indire una procedura aperta per l’affidamento, mediante convenzione, di servizi di intelligenza artificiale destinati agli avvocati, articolata in tre lotti di rilevante importo. Deducevano che la gara avrebbe prodotto un effetto strutturante sul mercato, trasformando la concorrenza nel mercato in concorrenza per il mercato, attribuendo agli aggiudicatari una posizione privilegiata e potenzialmente dominante, favorendo l’accumulo di dati, aumentando i costi di sostituzione del fornitore e ostacolando l’innovazione e la permanenza degli operatori non aggiudicatari. Contestavano inoltre la dimensione dei tre lotti, ritenuta incompatibile con l’effettiva partecipazione delle piccole e medie imprese, la mancata previsione di un vincolo di aggiudicazione e la scelta di non adottare una gara multi-fornitore o una diversa articolazione territoriale. Deducevano irragionevolezza, sproporzione, difetto di motivazione e violazione delle disposizioni sulla suddivisione in lotti e sulla tutela della concorrenza. In subordine chiedevano il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE, prospettando un contrasto con i principi eurounitari di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha escluso che il modello della convenzione determinasse la trasformazione della concorrenza in una concorrenza per il mercato, poiché i singoli professionisti restano liberi di aderire alla convenzione o di rivolgersi ad altri operatori. La gara non attribuisce quindi all’aggiudicatario l’esclusiva dell’offerta dei servizi di intelligenza artificiale né impedisce ai concorrenti di operare sul mercato. È stato inoltre escluso il rischio di monopsonio o di posizione dominante, non essendo l’adesione alla convenzione obbligatoria e risultando ancora ampiamente contendibile il mercato. Il giudice ha valorizzato il parere dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, secondo cui la suddivisione in lotti e le prescrizioni del bando non presentavano criticità concorrenziali. Ha rilevato che la lex specialis vietava l’utilizzo dei dati per l’addestramento dei sistemi e imponeva l’interoperabilità, così escludendo i rischi di appropriazione dei dati e di lock-in prospettati dalle ricorrenti. Le ulteriori previsioni di aumento futuro dei prezzi, abbattimento dei costi marginali e blocco triennale del mercato sono state ritenute ipotetiche e non provate. Quanto ai lotti, il TAR ha affermato che l’art. 58 del d.lgs. 36/2023 non impone necessariamente una determinata suddivisione, non stabilisce soglie massime di dimensione dei lotti e rimette la relativa valutazione alla discrezionalità della stazione appaltante, soggetta al controllo di ragionevolezza e proporzionalità. Nel caso concreto, la suddivisione in tre lotti rappresentava un miglioramento rispetto all’originaria ipotesi di lotto unico, consentiva il ricorso ad avvalimento e raggruppamenti temporanei e risultava coerente con le tre macro-aree tecniche del mercato dell’intelligenza artificiale per i servizi legali. La dimensione economica dei lotti era fondata su una stima ritenuta non manifestamente irragionevole. La mancata previsione del vincolo di aggiudicazione non è stata ritenuta illegittima, poiché l’art. 58, comma 4, del d.lgs. 36/2023 attribuisce alla stazione appaltante una mera facoltà di limitarne l’aggiudicazione. Il TAR ha infine escluso che il giudice potesse sostituire la propria valutazione di opportunità a quella tecnica e amministrativa della stazione appaltante, una volta verificata la ragionevolezza e proporzionalità della scelta. Il rinvio pregiudiziale è stato ritenuto manifestamente infondato e irrilevante, perché la questione prospettata riguardava la sussunzione della fattispecie concreta e non l’interpretazione del diritto dell’Unione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è richiamata in relazione alla suddivisione in lotti e alla possibilità di limitare l’aggiudicazione ad alcuni lotti.

  La norma non impone una specifica suddivisione né stabilisce soglie massime per la dimensione dei lotti; la scelta è rimessa alla stazione appaltante, purché non sia manifestamente irragionevole o sproporzionata. Il comma 4 attribuisce una facoltà, non un obbligo, di prevedere un vincolo di aggiudicazione.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura aperta indetta dal Consiglio nazionale forense.

• art. 77 d.lgs. 36/2023

  consultazione preliminare di mercato

  Disciplina la consultazione preliminare di mercato inizialmente avviata dalla stazione appaltante; la successiva indizione della gara è stata valutata anche in rapporto all’originaria ipotesi di lotto unico.

• art. 46 direttiva 2014/24/UE

  La disposizione è richiamata con riferimento alla suddivisione in lotti.

  Non impone necessariamente la suddivisione in lotti né individua soglie massime per la loro dimensione, lasciando agli appalti margini di valutazione della stazione appaltante nel rispetto dei principi di concorrenza e proporzionalità.

• art. 18, par. 1, direttiva 2014/24/UE

  principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità

  È stato invocato dalle ricorrenti a sostegno del rinvio pregiudiziale, ma il TAR ha escluso la sussistenza di un dubbio interpretativo rilevante.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio è stato negato perché la questione prospettata riguardava la sussunzione della fattispecie concreta e non l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione.

Massime di principio

• La scelta della pubblica amministrazione di stipulare una convenzione per rendere disponibili determinati servizi agli utenti non elimina la concorrenza nel mercato quando gli utenti restano liberi di aderire alla convenzione oppure di rivolgersi ad altri operatori, senza che all’aggiudicatario sia attribuita un’esclusiva legale o sostanziale sull’offerta del servizio.
• Il rischio prospettato di posizione dominante, monopsonio, aumento futuro dei prezzi o blocco dell’innovazione non è sufficiente a fondare l’illegittimità di una gara se si basa su scenari ipotetici non sorretti da prova concreta e se gli atti di gara prevedono misure di interoperabilità e divieti di utilizzazione dei dati per l’addestramento dei sistemi.
• La suddivisione in lotti rientra nella discrezionalità della stazione appaltante: l’art. 58 del d.lgs. 36/2023 non impone una specifica articolazione né stabilisce soglie massime per la dimensione dei lotti, sicché la scelta è illegittima solo se manifestamente irragionevole, sproporzionata o priva di adeguata motivazione.
• La stazione appaltante può non prevedere un vincolo di aggiudicazione dei lotti, poiché l’art. 58, comma 4, del d.lgs. 36/2023 configura tale previsione come facoltà e non come obbligo; la relativa scelta deve comunque essere coerente con le caratteristiche concrete della procedura e non risultare irragionevole.
• Una volta verificato che la scelta di articolazione della gara è tecnicamente motivata, proporzionata e non preclusiva della partecipazione delle piccole e medie imprese, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione di opportunità a quella della stazione appaltante.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è irrilevante quando la questione prospettata non riguarda l’interpretazione della portata di una disposizione dell’Unione, ma soltanto la riconduzione della concreta fattispecie amministrativa alla disciplina applicabile.

Come è indicizzato