Corte di giustizia, Sentenza C-538/23

Coefficienti di maggiorazione dei canoni ferroviari e procedura nazionale di approvazione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Bundesverwaltungsgericht austriaco in una controversia tra ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH e la Schienen-Control Kommission. La Corte interpreta la direttiva 2012/34/UE sullo spazio ferroviario europeo unico, in particolare le regole sui canoni di accesso all’infrastruttura, sui coefficienti di maggiorazione e sul prospetto informativo della rete.

Fatti e procedimento principale

ÖBB-Infra, gestore dell’infrastruttura ferroviaria austriaca, aveva chiesto l’approvazione dei coefficienti di maggiorazione dei canoni per i periodi tariffari 2018 e 2019. La Schienen-Control Kommission ha adottato una decisione finale solo nel 2020, mentre nei prospetti informativi della rete 2018 e 2019 erano presenti, in modi diversi, i canoni complessivi e l’indicazione che la procedura di approvazione era pendente. La WESTbahn ha impugnato la decisione, e il giudice del rinvio ha sollevato cinque questioni sull’interpretazione degli articoli 27, 29, 31, 32 e 56 della direttiva 2012/34.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama, tra l’altro:

• l’articolo 29, paragrafo 1, sulla fissazione del quadro nazionale per l’imposizione dei canoni;
• l’articolo 31, paragrafo 3, che prevede i canoni al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario;
• l’articolo 32, paragrafi 1 e 6, sui coefficienti di maggiorazione, la loro pubblicità e le eventuali modifiche essenziali;
• l’articolo 27, paragrafi 2 e 4, e l’allegato IV, sul contenuto e la tempistica di pubblicazione del prospetto informativo della rete;
• l’articolo 56, sulle funzioni dell’organismo di regolamentazione;
• l’articolo 8, paragrafo 4, sul necessario equilibrio del conto profitti e perdite del gestore dell’infrastruttura. Richiama inoltre il regolamento di esecuzione (UE) 2015/909, in particolare l’articolo 2, punto 1, sulla nozione di costo diretto.

Sulla possibilità di una procedura di approvazione nazionale

La Corte afferma che la direttiva 2012/34 non prevede una procedura di approvazione preventiva dei canoni o dei coefficienti di maggiorazione, ma non impedisce agli Stati membri di introdurla nel proprio diritto interno. Tale procedura deve però restare compatibile con la ripartizione di competenze del sistema UE: il gestore dell’infrastruttura determina e riscuote i canoni, mentre l’organismo di regolamentazione controlla la conformità alle regole del capo IV della direttiva, anche d’ufficio e anche ex post.

La procedura nazionale, quindi, non può:

• comprimere il margine di flessibilità del gestore, che deve poter utilizzare i canoni come strumento di gestione;
• interferire con i diritti delle imprese ferroviarie e degli altri richiedenti;
• impedire all’organismo di regolamentazione di esercitare le sue funzioni ai sensi dell’articolo 56. La Corte precisa inoltre che un eventuale provvedimento dell’organismo nella procedura nazionale può essere definitivo solo in senso amministrativo, ma non sottratto al sindacato giurisdizionale.

Pubblicazione nel prospetto informativo della rete

Quanto all’ordine temporale tra pubblicazione e approvazione, la Corte esclude che la direttiva imponga che i coefficienti di maggiorazione siano approvati prima della loro pubblicazione nel prospetto informativo della rete. È invece compatibile con la direttiva che il gestore pubblichi i coefficienti determinati, indicando eventualmente che la procedura di approvazione è ancora pendente.

La Corte chiarisce però che il prospetto non può limitarsi a indicare un canone complessivo per treno-chilometro che sommi costo diretto e maggiorazione. Per soddisfare l’articolo 27, paragrafo 2, e l’allegato IV, il prospetto deve contenere, per ciascun segmento di mercato, informazioni specifiche sui coefficienti di maggiorazione che si aggiungono ai canoni basati sul costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario.

Modifica di un elemento essenziale del sistema di imposizione

La Corte interpreta l’articolo 32, paragrafo 6, nel senso che l’obbligo di pubblicazione anticipata di tre mesi riguarda la modifica di elementi essenziali del sistema di imposizione dei canoni. Tuttavia, la sola variazione dell’importo dei coefficienti di maggiorazione non costituisce, di per sé, una modifica di un elemento essenziale, se non mutano i principi o la metodologia di calcolo.

In altri termini, gli elementi essenziali comprendono soprattutto i parametri e la metodologia di determinazione, non necessariamente il risultato numerico del calcolo.

Effetto vincolante delle informazioni pubblicate

La Corte afferma che le informazioni sui coefficienti di maggiorazione pubblicate nel prospetto informativo della rete vincolano l’organismo di regolamentazione quando esercita la competenza di approvazione attribuitagli dal diritto nazionale. Tuttavia, tale vincolo non è assoluto in senso sostanziale: l’organismo può chiedere modifiche solo per eliminare incompatibilità con la direttiva 2012/34 e non per sostituire il proprio apprezzamento di opportunità a quello del gestore.

Ne consegue che l’autorità di regolazione non può imporre al gestore un diverso livello di maggiorazione per ragioni di mera convenienza economica, ma solo per correggere eventuali violazioni del quadro normativo UE.

Determinazione dei costi e rilevanza delle entrate e delle sovvenzioni

Sul quinto quesito, la Corte esclude che, per determinare i coefficienti di maggiorazione, lo Stato membro possa fissare un obiettivo complessivo di ricavi che il gestore dell’infrastruttura deve conseguire. Un simile meccanismo restringerebbe il margine di flessibilità del gestore e sarebbe incompatibile con l’autonomia gestionale garantita dalla direttiva.

Ai fini del calcolo dei costi complessivi rilevanti per i coefficienti di maggiorazione:

• le entrate del gestore non derivanti dalla messa a disposizione dell’infrastruttura ferroviaria sono irrilevanti;
• le sovvenzioni pubbliche ricevute per coprire i costi dell’infrastruttura devono invece essere considerate e, se del caso, dedotte dai costi complessivi, perché sono destinate a coprire gli stessi costi che i coefficienti di maggiorazione possono coprire;
• i coefficienti di maggiorazione non possono essere usati per generare utili.

Dispositivo

La Corte risponde in senso articolato: ammette la procedura nazionale di approvazione dei coefficienti di maggiorazione, purché rispettosa dei vincoli derivanti dalla direttiva; richiede una pubblicazione analitica nel prospetto informativo della rete; riconosce l’effetto vincolante delle informazioni pubblicate per l’organismo di regolamentazione; e vieta che lo Stato imponga un obiettivo di ricavi complessivo, imponendo invece di considerare le sovvenzioni pubbliche nella determinazione dei costi rilevanti.