Tribunale, Sentenza T-72/22

Aiuti di Stato al finanziamento di LRT: qualificazione delle modifiche legislative del 2015 e 2020

La pronuncia del Tribunale riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da un’associazione di operatori dei media e da due imprese del settore contro la lettera della Commissione del 25 novembre 2021 relativa al regime di finanziamento della radiotelevisione pubblica lituana LRT. Il caso attiene alla distinzione tra aiuto esistente e aiuto nuovo, nonché alla tutela dei diritti procedurali dei denuncianti nel procedimento di controllo degli aiuti di Stato.

Fatti e procedimento amministrativo

I ricorrenti avevano presentato una denuncia sostenendo che le modifiche apportate con le riforme del 2015 e del 2020 al sistema di finanziamento di LRT fossero sufficiently sostanziali da imporre la notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. A loro avviso, l’omessa notifica rendeva illegittimo l’aiuto dal 1° gennaio 2015.

La Commissione, dopo aver chiesto osservazioni alle autorità lituane e aver ricevuto ulteriori chiarimenti dai denuncianti, ha concluso nella lettera impugnata che il regime costituiva aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (UE) 2015/1589. Ha ritenuto che le modifiche del 2015 e del 2020 non fossero separabili dal regime originario ma neppure ne alterassero gli elementi centrali, sicché non si trattava di nuovo aiuto e non occorreva avviare il procedimento formale.

Questioni di ricevibilità

Il Tribunale distingue preliminarmente tra l’atto impugnabile e la legittimazione ad agire. La lettera della Commissione è qualificata come decisione adottata nell’ambito dell’articolo 4 del regolamento 2015/1589, poiché contiene una posizione definitiva sulla classificazione del regime come aiuto esistente e implica il rifiuto di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Quanto alla legittimazione, i ricorrenti sono qualificati come "interessati" ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589: l’associazione tutela gli interessi di imprese concorrenti del beneficiario, mentre le altre due società operano nello stesso mercato dei media. Poiché il ricorso mira a salvaguardare i diritti procedurali connessi alla mancata apertura dell’indagine formale, l’azione è dichiarata ammissibile senza che occorra dimostrare un’incidenza individuale secondo il criterio classico di Plaumann.

Quadro normativo applicato

La Corte richiama il sistema bifasico del controllo sugli aiuti di Stato:

• l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE per gli aiuti nuovi, soggetti a notifica e standstill;
• l’articolo 108, paragrafo 1, TFUE per gli aiuti esistenti, sottoposti a revisione costante;
• l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE per il procedimento formale, obbligatorio in presenza di seri dubbi.

Ai fini della qualificazione, sono richiamati anche:

• l’articolo 1, lettere b) e c), del regolamento 2015/1589;
• l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, sulla nozione di alterazione dell’aiuto esistente;
• la Broadcasting Communication del 2009, che individua gli elementi da verificare per le modifiche ai regimi di finanziamento dei broadcaster pubblici.

Ragionamento del Tribunale: standard di controllo e "serious difficulties"

Il Tribunale ricorda che il sindacato giurisdizionale verte non sulla correttezza sostanziale dell’apprezzamento della Commissione in sé, ma sull’esistenza di "serious difficulties" o dubbi seri che avrebbero dovuto imporre l’apertura del procedimento formale. Tale giudizio è oggettivo e deve basarsi su un insieme coerente di indizi ricavati sia dal contenuto della decisione sia dalle circostanze del procedimento amministrativo, comprese le informazioni che la Commissione avrebbe potuto acquisire.

Il Tribunale ribadisce inoltre che l’esame preliminare deve essere diligente e completo: se è insufficiente o incompleto, ciò costituisce un indizio della presenza di difficoltà serie. In questa prospettiva, la Commissione non deve necessariamente cercare in via autonoma tutte le informazioni astrattamente pertinenti, ma deve comunque disporre degli elementi necessari per pronunciarsi in modo attendibile.

Principi sulla modifica di aiuti esistenti

Per stabilire se una modifica di un aiuto esistente diventi aiuto nuovo, occorre verificare se la modifica sia sostanziale e incida sugli elementi costitutivi del regime originario. Il Tribunale richiama, tra gli elementi rilevanti:

• la natura del vantaggio;
• la categoria dei beneficiari;
• le attività finanziate;
• l’obiettivo dell’aiuto;
• il compito di servizio pubblico;
• la fonte e l’ammontare del finanziamento.

In materia di broadcaster pubblici, la Broadcasting Communication indica che vanno esaminate, tra l’altro, le modifiche alla sostanza del regime originario, incluse fonte di finanziamento, scopo, beneficiari e ambito delle attività, nonché la possibile separabilità delle modifiche rispetto al regime iniziale.

Applicazione al caso LRT

Sul merito, il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia esaminato adeguatamente le conseguenze delle modifiche del 2015 e del 2020.

In particolare:

• con la riforma del 2015, il modello di finanziamento di LRT passa da un sistema misto, basato anche su pubblicità, a un modello incentrato sul finanziamento pubblico, poiché la pubblicità viene eliminata come fonte di entrata;
• la Commissione non ha valutato se la soppressione della pubblicità abbia inciso sulla sostanza del regime, riducendo di fatto il peso delle entrate commerciali e facendo sì che il finanziamento fosse, in sostanza, pubblico o quasi interamente pubblico;
• la Commissione non ha verificato in modo sufficiente se l’aumento del contributo statale dopo il 2015 abbia inciso su un elemento costitutivo dell’aiuto originario;
• per il 2020, la Commissione si è limitata a qualificare le modifiche come tecniche, senza affrontare il rilievo dei ricorrenti secondo cui il "safe haven" sarebbe passato da circa 29,9 milioni a circa 41 milioni di euro.

Il Tribunale sottolinea che i dati disponibili nel fascicolo avrebbero dovuto indurre la Commissione ad approfondire, in particolare, l’incremento del contributo pubblico effettivamente versato nel 2015 e l’ulteriore aumento del minimo garantito nel 2020. Il riferimento della Commissione al solo bilancio totale di LRT è giudicato insufficiente, perché non risponde al punto centrale: se sia stato alterato l’ammontare della compensazione statale, elemento decisivo per la qualificazione del regime.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie la seconda parte dell’unico motivo, relativa all’insufficienza dell’esame sul contenuto della lettera impugnata. Ritiene provato che la Commissione avrebbe dovuto nutrire seri dubbi sulla qualificazione delle modifiche come aiuto esistente e che tali dubbi avrebbero imposto l’apertura del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Di conseguenza, la lettera della Commissione è annullata. Le spese sono poste a carico della Commissione; LRT e l’EBU sopportano le proprie spese.

Principio affermato

La mera qualificazione di una modifica di un regime di aiuti come "esistente" non basta a sottrarre l’atto al controllo giurisdizionale: se dagli elementi disponibili emerge che la Commissione ha omesso di verificare in modo completo se le modifiche incidessero su elementi essenziali del regime originario, come la fonte o l’ammontare del finanziamento, sussistono seri dubbi che impongono l’apertura del procedimento formale di indagine.