Cassazione Penale, Sentenza n. 19441/2025 del 26/05/2025

Esito

La controversia

Il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 05/11/2024, aveva revocato l'ordine di demolizione emesso con precedenti sentenze (n. 207/95 e 89/97) nei confronti dell'immobile realizzato senza titolo e in zona sismica, ritenendo insuscettibile di applicazione l'ordine per effetto del permesso in sanatoria rilasciato dal Comune di Casoria (07/06/2017) e per un presunto prevalente principio di proporzionalità e tutela dell'affidamento dei terzi acquirenti. Il Pubblico Ministero ha impugnato l'ordinanza in Cassazione deducendo violazione di legge e vizio di motivazione sul punto che: il permesso in sanatoria sarebbe illegittimo (frazionamento artificioso dell'immobile, istanze di condono presentate per evadere i limiti volumetrici, istanze inizialmente presentate da promissari acquirenti poi rientrate al costruttore), la disciplina sul condono e la natura vincolata dell'ordine di demolizione non erano state correttamente applicate dal Tribunale, e l'invocazione del principio di proporzionalità non può portare alla revoca definitiva dell'ordine di demolizione quando persistano gli elementi di illegittimità dell'opera abusiva.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso fondato e ha annullato l'ordinanza impugnata, rinviando il procedimento al Tribunale di Napoli. La Corte ha richiamato e fatto proprio il principio già espresso nella sentenza Sez. 3, n. 18467/2025: l'ordine di demolizione ha natura vincolata e reale, il suo mantenimento è presidiato da stringenti presupposti di diritto e fatto; il giudice dell'esecuzione non può sostituirsi al processo per riesaminare i presupposti del titolo sanante senza valutare la legittimità sostanziale della sanatoria, ed il principio di proporzionalità non è idoneo, di per sé, a giustificare una revoca definitiva dell'ordine di demolizione (al più può giustificare una sospensione in sede esecutiva), mentre la tutela dei terzi acquirenti di buona fede deve trovare tutela prevalentemente negli strumenti civilistici. La Corte ha riscontrato elementi che rendono plausibile l'ipotesi di frazionamento artificioso e di illegittimità della sanatoria, ragion per cui ha annullato l'ordinanza e rimesso la materia al giudice di merito per nuovo esame.

Norme richiamate

• Legge 724/1994

  L'art. 39 è evocato nel quadro della disciplina del condono: la Corte sottolinea che la domanda di condono e la relativa legittimità soggettiva e oggettiva devono essere verificate, non potendosi assumere automaticamente che la mera formazione di un titolo sanante escluda il sindacato del giudice penale quando sussistano elementi di illegittimità (es. frazionamento artificioso).

• Legge 47/1985

  Richiamate in tema di soggetti legittimati alla domanda di condono: la giurisprudenza considera rilevante il rapporto tra il bene e il diritto concretamente esercitato e non la pluralità di soggetti; la Corte richiama che la legittimazione soggettiva non può essere usata per eludere i limiti volumetrici tramite frazionamenti artificiosi.

• Decreto-legge 269/2003

  art. 32, comma 37 (convertito in legge 326/2003)

  La Corte ricorda che per il cosiddetto terzo condono lo 'silenzio-assenso' produce effetti a condizione che la domanda risponda ai requisiti di legge e che vi sia l'accertamento della possibilità dell'opera di conseguire la sanatoria; quindi il semplice formarsi del titolo per silenzio-assenso non sospende ogni controllo di legittimità.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione

  Sez. 3, n. 18467/2025; Sez. 3, n. 4749/2007; Sez. 3, n. 727/2022

  La Corte applica il principio consolidato secondo cui l'ordine di demolizione è vincolato ai presupposti di fatto e di diritto che ne giustificano l'adozione; il giudice dell'esecuzione non può riesaminare liberamente l'idoneità dell'opera al mutato contesto urbanistico né revocare definitivamente l'ordine di demolizione per mere ragioni di proporzionalità rispetto agli interessi del terzo acquirente.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

  La pronuncia è richiamata per affermare la natura vincolata dell'ordine di demolizione: l'ordine è ancorato al ricorrere dei presupposti di fatto e di diritto e non richiede motivazione in ordine ad ulteriori ragioni di interesse pubblico diverse dal ripristino della legalità violata.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU)

  sentenza CEDU del 14/9/2024 (richiamata nel motivo)

  La decisione CEDU è menzionata dal Tribunale di merito e discussa nella controversia: la Cassazione precisa che la qualificazione dell'ordine di demolizione come misura ripristinatoria (e non sanzionatoria) non esclude la possibilità di controllo della legittimità del titolo sanante e non legittima automaticamente la revoca dell'ordine di demolizione per effetto di un interesse personale del terzo.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione ha natura vincolata e reale: non può essere revocato automaticamente dal giudice dell'esecuzione in presenza di un titolo sanante formale senza verifica della legittimità sostanziale della sanatoria.
• La formazione di un permesso in sanatoria o di un titolo per silenzio-assenso non esclude il sindacato del giudice penale quando emergano elementi che rendono plausibile l'illegittimità della sanatoria (es. frazionamento artificioso, identità sostanziale del centro di interessi).
• Il principio di proporzionalità non è di per sé idoneo a giustificare la revoca definitiva dell'ordine di demolizione: al più può giustificare una sospensione dell'esecuzione in sede esecutiva, salvo che non emerga una incompatibilità reale e concreta tra l'ordine e un titolo sanante valido.
• La tutela del terzo acquirente di buona fede (che aveva acquistato un'unità oggetto di domanda di condono) trova principalmente rimedio negli strumenti civilistici (azione risarcitoria, petizioni di responsabilità), non nella eliminazione automatica dell'ordine di demolizione penale.
• Il frazionamento procedimentale di un unico manufatto tramite plurime domande di condono presentate da diversi soggetti può integrare un artificio idoneo a rendere illegittima la sanatoria: il giudice deve valutare la sostanza dell'operazione e la titolarità reale degli interessi.
• Perché si produca effetto sanante tramite silenzio-assenso è necessario che sussistano tutti i presupposti normativi (liquidazione dell'oblazione, rispondenza della domanda ai requisiti di legge e verifica dell'ammissibilità della sanatoria); la mera formale produzione del titolo non basta a trincerare l'opera dall'accertamento di illegittimità.