Sentenza n. 2044/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il titolare di una licenza per la gestione di un istituto di investigazioni private ha chiesto, con istanze del 12 e 15 maggio 2026, integrate il 24 giugno, l’accesso al fascicolo del procedimento prefettizio di sospensione o revoca dell’autorizzazione e di incameramento della cauzione. In particolare, ha domandato la nota della Guardia di Finanza del 5 maggio 2026, quella della Questura di Verona del 3 aprile 2026, gli allegati e gli atti della verifica fiscale, compreso il processo verbale di constatazione del 29 gennaio 2026, le dichiarazioni degli operatori e la documentazione acquisita presso i clienti. La Prefettura, con nota del 3 giugno 2026, ha accolto in parte l’istanza, escludendo atti già nella disponibilità dell’interessato, notizie di reato e atti collegati e documenti ricondotti alle categorie sottratte all’accesso dal d.m. n. 415/1994. Il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti della l. n. 241/1990: gli atti sarebbero necessari per conoscere gli addebiti e difendersi nel procedimento; la trasmissione all’autorità giudiziaria non comporterebbe automaticamente la segretezza; il richiamo generico al decreto ministeriale non sarebbe sufficiente senza individuare specifiche ragioni ostative. L’Amministrazione ha eccepito che gli elementi amministrativi e le sanzioni della Questura già comunicati sarebbero sufficienti, che gli atti penali sarebbero estranei o non indispensabili al procedimento e che la documentazione ispettiva richiesta non era nella sua disponibilità al momento del riscontro del 3 giugno, essendo stata ricevuta dalla Guardia di Finanza il 3 luglio 2026. In via preliminare è stata inoltre esaminata la domanda relativa al silenzio sull’istanza del 24 giugno.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente, con annullamento del diniego parziale del 3 giugno 2026. È stata dichiarata inammissibile la domanda di annullamento del silenzio sull’istanza del 24 giugno, perché alla data di proposizione del ricorso non era ancora decorso il termine previsto dall’art. 25, comma 4, l. n. 241/1990 e non si era quindi formato un silenzio significativo. Quanto agli atti richiamati nella comunicazione di avvio e nella sua integrazione, la Prefettura deve ostendere entro trenta giorni, se non già ostesi, la nota della Guardia di Finanza del 5 maggio 2026 e quella della Questura di Verona del 3 aprile 2026: l’accesso difensivo non può essere escluso per il solo fatto che i documenti non siano il presupposto esclusivo o indispensabile dell’iniziativa, né può essere soddisfatto dalla sola comunicazione riassuntiva del loro contenuto. Il diniego relativo al processo verbale di constatazione del 29 gennaio 2026 e alla documentazione della verifica fiscale è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione. L’Amministrazione deve pronunciarsi espressamente entro trenta giorni, distinguendo gli atti amministrativi e ispettivi dagli eventuali atti di indagine effettivamente coperti dal segreto: la pendenza di un procedimento penale collegato non comporta automaticamente l’esclusione dall’accesso; per gli atti coperti da segreto può essere differito l’accesso finché il segreto perdura, previa acquisizione delle determinazioni dell’autorità giudiziaria. Il richiamo generico al d.m. n. 415/1994 o alla disciplina successiva non giustifica il diniego senza individuare le categorie applicate, i singoli documenti e il concreto pregiudizio. Devono essere resi accessibili i documenti utilizzati a fondamento delle contestazioni, oscurando i dati riservati non necessari alla difesa; per le dichiarazioni degli operatori vanno oscurati gli elementi identificativi. L’Amministrazione deve inoltre verificare se il procedimento tributario sia ancora pendente: in tal caso può motivatamente differire l’accesso fino alla sua conclusione; se è concluso, deve consentirlo nei limiti indicati. Per i documenti non detenuti alla data della richiesta, l’Amministrazione deve dare espressamente conto dell’eventuale inesistenza o indisponibilità; può comunque ostendere anche quelli acquisiti successivamente. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Il sig. -OMISSIS-, titolare di licenza per la gestione di un istituto di investigazioni private, ha proposto ricorso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. per ottenere l’ostensione integrale della documentazione relativa al procedimento avviato dalla Prefettura di Padova per la sospensione e/o revoca dell’autorizzazione e l’incameramento della cauzione.

  La tutela giurisdizionale è stata attivata con il rito speciale previsto per le controversie in materia di accesso.

• art. 25, comma 4, l. n. 241/1990

  Alla data di proposizione del presente ricorso, non era infatti ancora decorso il termine di cui all’art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990; pertanto non si era formato alcun silenzio significativo su tale istanza.

  La domanda contro il silenzio sull’istanza di accesso è inammissibile se, al momento del ricorso, non è ancora decorso il termine legale per la formazione del silenzio.

• art. 10, comma 1, lett. a), l. n. 241/1990

  Si tratta di accesso endoprocedimentale (art. 10, comma 1, lett. a), della legge n. 241 del 1990) e difensivo (art. 24, comma 7, della medesima legge).

  L’interessato al procedimento ha titolo a conoscere gli atti endoprocedimentali rilevanti, secondo la disciplina dell’accesso partecipativo, qui concorrente con la finalità difensiva.

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  La stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in termini generali con le sentenze 25-9-2020 nn. 19, 20 e 21 e 18-3-2021 n. 4, ha ribadito che il diritto di accesso difensivo, ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241, deve essere «comunque» garantito al richiedente «per difendere i propri interessi giuridici».

  L’accesso difensivo ha una portata espansiva rispetto alle ordinarie preclusioni, ma richiede che sia dimostrata la necessità della conoscenza, o la stretta indispensabilità in caso di dati sensibili o giudiziari. L’amministrazione non deve anticipare valutazioni sull’ammissibilità o decisività del documento nel giudizio eventualmente instaurato; l’accesso non è escluso solo perché l’atto non costituisce il presupposto esclusivo o indispensabile dell’azione amministrativa.

• art. 3, comma 3, l. n. 241/1990

  E in base all’art. 3, comma 3, della legge n. 241 del 1990, «Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama».

  Quando le ragioni dell’azione amministrativa risultano da atti richiamati, tali atti devono essere indicati e resi disponibili; una comunicazione che ne riassuma il contenuto non sostituisce l’ostensione, salve le esclusioni previste dalla legge.

• art. 22 e ss. l. n. 241/1990

  Il diritto di accesso non può essere soddisfatto dalla sola comunicazione riassuntiva del loro contenuto, salve le esclusioni previste dall’art. 24 della medesima legge.

  L’accesso comporta la conoscibilità dei documenti amministrativi presupposti, non soltanto delle informazioni riassunte dall’amministrazione, fatta salva l’applicazione delle esclusioni legali.

• art. 329 c.p.p.

  L’art. 329 cod. proc. pen. riguarda infatti i soli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria.

  Il segreto investigativo riguarda gli atti di indagine del pubblico ministero e della polizia giudiziaria; non si estende automaticamente agli atti amministrativi o ispettivi per il solo fatto della connessione con un procedimento penale.

• art. 6, comma 1, lett. e), d.m. 16 marzo 2022

  Tuttavia, come è stato osservato in giurisprudenza rispetto all’analoga disciplina contenuta nel previgente art. 4, comma 1, lett. i), del d.m. del Ministero dell’Interno 10 maggio 1994, n. 415 (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 20-9-2022, n. 8106), è necessario considerare che il primo alinea della norma afferma che deve sempre essere garantita a «terzi, persone, gruppi ed imprese […] la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici».

  La categoria dei documenti ispettivi sottratti all’accesso non opera come preclusione assoluta: va coordinata con il diritto di accesso difensivo, consentendo la visione degli atti necessari alla tutela degli interessi giuridici, eventualmente mediante oscuramento delle informazioni non necessarie.

• art. 24, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990

  L’Amministrazione dovrà pertanto accertare se il procedimento tributario sia ancora pendente. In tal caso, potrà disporre, motivatamente, il differimento fino alla conclusione del procedimento tributario (art. 24, comma 4, della legge n. 241 del 1990). Se il procedimento è invece concluso, dovrà consentire l’accesso nel rispetto dei limiti sopra precisati.

  L’esclusione temporanea relativa agli atti del procedimento tributario va verificata in concreto e coordinata con l’accesso difensivo: durante la pendenza può essere disposto un differimento motivato; una volta concluso il procedimento, l’accesso deve essere consentito nei limiti della riservatezza e delle esigenze difensive.

• art. 24, comma 4, l. n. 241/1990

  L’Amministrazione dovrà pertanto accertare se il procedimento tributario sia ancora pendente. In tal caso, potrà disporre, motivatamente, il differimento fino alla conclusione del procedimento tributario (art. 24, comma 4, della legge n. 241 del 1990). Se il procedimento è invece concluso, dovrà consentire l’accesso nel rispetto dei limiti sopra precisati.

  Il differimento, anziché il diniego definitivo, è consentito quando la pendenza del procedimento tributario giustifica temporaneamente la sottrazione alla conoscenza; deve essere motivato e cessare con la conclusione del procedimento.

• art. 2, comma 2, d.P.R. n. 184/2006

  In base all’art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 184 del 12-4-2006, «Il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi materialmente esistenti al momento della richiesta e detenuti alla stessa data da una pubblica amministrazione».

  L’accesso riguarda documenti materialmente esistenti e detenuti dall’amministrazione alla data della richiesta; se non vi sono altri documenti, l’amministrazione deve darne espressamente conto al richiedente, mentre può comunque ostendere documenti acquisiti successivamente.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo, l’amministrazione e il giudice non possono negare la conoscenza di un documento per il solo fatto che esso non sia il presupposto esclusivo o indispensabile dell’azione amministrativa, né anticipare valutazioni sulla sua ammissibilità o decisività in un eventuale giudizio; resta necessario dimostrare la necessità della conoscenza o, nei casi previsti, la stretta indispensabilità.
• Quando un provvedimento richiama atti amministrativi che ne fondano le ragioni, l’accesso non è soddisfatto da una comunicazione riassuntiva: gli atti richiamati devono essere resi disponibili, salvo specifiche esclusioni legali.
• La pendenza di un procedimento penale collegato non comporta l’automatica sottrazione all’accesso dei documenti amministrativi o ispettivi. L’amministrazione deve distinguere tali documenti dagli atti di indagine coperti da segreto; solo per questi ultimi può differire l’accesso finché perdura il segreto, previa acquisizione delle determinazioni dell’autorità giudiziaria.
• Il richiamo a una categoria regolamentare di atti sottratti all’accesso non giustifica un diniego generalizzato: l’amministrazione deve individuare la categoria applicabile, i documenti interessati e il concreto pregiudizio, coordinando l’esclusione con il diritto di accesso difensivo e ricorrendo, ove sufficiente, all’oscuramento dei soli dati riservati non necessari.
• Per i documenti relativi a verifiche tributarie, l’amministrazione deve accertare se il procedimento sia ancora pendente: durante la pendenza può disporre un differimento motivato fino alla sua conclusione; una volta concluso, deve consentire l’accesso, salvaguardando i dati riservati non necessari alla difesa.
• Il diritto di accesso riguarda i documenti materialmente esistenti e detenuti dall’amministrazione alla data dell’istanza; l’eventuale inesistenza o indisponibilità deve essere dichiarata espressamente, ferma la possibilità di ostendere documenti acquisiti successivamente.

Come è indicizzato