Sentenza n. 3560/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato al GSE un Progetto standardizzato relativo all'installazione di LED per l'illuminazione stradale, dichiarando che i lavori erano già iniziati prima della domanda. Il GSE aveva respinto l'istanza ritenendo che, poiché gli impianti ante e post intervento erano già dotati di misuratori di energia elettrica, il progetto dovesse essere valutato con il metodo a consuntivo e non potesse accedere al metodo standardizzato. Il GSE aveva inoltre escluso la conversione della domanda in progetto a consuntivo, sia perché non richiesta, sia perché non rispettato il requisito temporale dell'avvio dei lavori successivo alla presentazione dell'istanza. Il TAR aveva respinto il primo motivo, ritenendo decisiva la presenza dei misuratori e la conseguente possibilità di misurare puntualmente i consumi, e aveva dichiarato inammissibile il secondo motivo, relativo alla mancata estensione ai progetti a consuntivo della deroga temporale introdotta dal D.M. 10 maggio 2018, esaminandolo comunque anche nel merito. In appello l'impresa ha dedotto, da un lato, la violazione della disciplina sui progetti standardizzati e il difetto di istruttoria, sostenendo che la non convenienza economica riguardasse l'installazione di nuovi misuratori dedicati e che i misuratori preesistenti non dovessero rilevare; dall'altro, ha contestato la disciplina transitoria del D.M. 10 maggio 2018, deducendo violazione dei principi di uguaglianza, non discriminazione e buona amministrazione, nonché irragionevolezza e contraddittorietà per non avere esteso la deroga temporale ai progetti a consuntivo. Ha sostenuto che, sotto la disciplina previgente, il progetto a consuntivo non sarebbe stato presentabile per l'assenza di risparmi addizionali, in ragione della tecnologia LED quale standard di mercato.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha distinto il metodo a consuntivo, fondato sulla misurazione puntuale dei consumi mediante misuratori, dal metodo standardizzato, basato sulla misurazione di un campione rappresentativo e sull'estensione stimata dei risultati agli interventi ripetitivi. Ha ritenuto che il metodo a consuntivo costituisca il sistema ordinario e preferibile, poiché consente una verifica effettiva e veritiera dei risparmi addizionali, mentre il metodo standardizzato è residuale e richiede, tra l'altro, la dimostrazione della non convenienza economica dell'installazione di misuratori dedicati. Quando i misuratori sono già presenti e consentono la misurazione effettiva dei consumi, non sussistono le condizioni per applicare il metodo standardizzato; l'eventuale presenza solo parziale o il malfunzionamento dei misuratori avrebbe richiesto al proponente di dimostrare la non economicità dell'integrazione o sostituzione della rete di misurazione. Nel caso concreto, la stessa impresa aveva dichiarato la presenza di misuratori idonei a rilevare i consumi ante e post intervento, sicché non era necessario alcun ulteriore approfondimento istruttorio. La domanda non poteva neppure essere convertita in progetto a consuntivo: l'intervento era stato avviato il 2 marzo 2018, mentre la domanda era stata presentata il 28 giugno 2019, in violazione del requisito per cui l'avvio deve essere successivo alla presentazione dell'istanza. Il secondo motivo è stato ritenuto privo di interesse, non essendo mai stata presentata una domanda di progetto a consuntivo; inoltre, la mancata estensione della deroga temporale non è stata ritenuta irragionevole, poiché la deroga per i progetti standardizzati era collegata alla precedente impossibilità pratica di presentare tali progetti in assenza delle schede tecniche, mentre per i progetti a consuntivo l'asserita impossibilità dipendeva da valutazioni tecniche e dai requisiti sostanziali di ammissibilità. Il GSE non poteva quindi qualificare d'ufficio la domanda come progetto a consuntivo in applicazione dei principi di collaborazione e buona fede, essendo comunque violato il limite temporale di avvio dei lavori. Le spese del grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  a) metodo a consuntivo ...; b) metodo standardizzato ...

  Il metodo a consuntivo si fonda su un programma di misura idoneo a quantificare puntualmente i risparmi; il metodo standardizzato è ammesso per interventi ripetitivi quando sia dimostrata la non convenienza economica dell'installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi.

• Allegato 1, capitolo 2, d.m. 11 gennaio 2017

  2.1. Il metodo di valutazione standardizzato ... quantifica il risparmio energetico addizionale ... dimostrabile: a) la ripetitività ...; b) la non convenienza economica dell'investimento per l'installazione di misuratori dedicati ...

  Il progetto standardizzato ha natura residuale e presuppone sia la ripetitività dell'intervento sia la non convenienza economica dei misuratori dedicati.

• art. 2, comma 1, lett. o), d.m. 11 gennaio 2017

  ... la data di avvio della realizzazione del progetto è successiva alla data di presentazione dell'istanza ...

  L'ammissibilità del progetto richiede che i lavori siano avviati dopo la presentazione della domanda; il requisito impedisce la conversione in progetto a consuntivo di una domanda relativa a lavori già iniziati.

• art. 7, comma 5, d.m. 11 gennaio 2017

  Il GME emette i Certificati Bianchi per un ammontare complessivo corrispondente ai risparmi energetici verificati e certificati dal GSE.

  Il sistema incentivante richiede che i certificati corrispondano a risparmi energetici previamente verificati e certificati.

• art. 2, lett. c), d.m. 11 gennaio 2017

  Il consumo di baseline ... è dato dal minor valore tra il consumo antecedente ... e il consumo di riferimento.

  La disciplina originaria individuava la baseline mediante il minor valore tra consumo antecedente e consumo di riferimento.

• art. 6, comma 6, d.m. 11 gennaio 2017

  ... non sono in ogni caso ammessi ... i progetti ... predisposti per l'adeguamento a vincoli normativi o a prescrizioni ... salvo ... soluzioni ... più efficienti ...

  Non sono incentivabili gli interventi meramente conformativi a vincoli o prescrizioni, salvo che producano risparmi addizionali mediante soluzioni più efficienti.

• art. 2 d.m. 10 maggio 2018

  ... sono approvate le tipologie di interventi incentivabili attraverso la modalità standardizzata ... applicabili a tutti gli interventi la cui data di avvio ... è successiva ...

  La disciplina transitoria ha consentito, per i progetti standardizzati, la presentazione di domande relative a interventi avviati dopo il 4 aprile 2017; tale deroga non è stata estesa ai progetti a consuntivo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede non consentono di riqualificare come progetto a consuntivo una domanda non conforme al requisito temporale sostanziale di ammissibilità.

Massime di principio

• Nel sistema dei Certificati Bianchi, il metodo a consuntivo, fondato sulla misurazione puntuale dei consumi e dei risparmi, è il metodo ordinario e preferibile; il metodo standardizzato ha carattere residuale e può essere utilizzato solo quando l'intervento sia ripetitivo e sia dimostrata la non convenienza economica dell'installazione di misuratori dedicati.
• La presenza, al momento della domanda, di misuratori già installati e idonei a rilevare direttamente i consumi ante e post intervento esclude l'applicazione del metodo standardizzato, poiché viene meno il presupposto della necessità e della non convenienza dei misuratori dedicati.
• Quando i sistemi di misurazione siano presenti solo in parte o risultino parzialmente funzionanti, spetta al proponente dimostrare la non economicità dell'integrazione o della sostituzione della rete di misurazione rispetto al valore dell'incentivo ottenibile.
• Una domanda di progetto standardizzato relativa a un intervento già iniziato prima della sua presentazione non può essere convertita d'ufficio in domanda di progetto a consuntivo, se anche quest'ultima sarebbe inammissibile per la violazione del requisito che impone l'avvio dei lavori successivamente alla domanda.
• La deroga temporale prevista per i progetti standardizzati può essere limitata a tale categoria quando sia giustificata dalla precedente impossibilità pratica di presentare le relative domande, mentre non sussiste disparità irragionevole se per i progetti a consuntivo l'asserita impossibilità dipende da requisiti tecnici e sostanziali di ammissibilità.
• I principi di collaborazione e buona fede dell'amministrazione non possono superare i requisiti sostanziali e temporali stabiliti dalla disciplina incentivante né consentire l'ammissione di un progetto privo delle condizioni tecniche proprie della categoria richiesta.

Come è indicizzato