Sentenza n. 6012/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti ispettivi e la sospensione adottati dopo l’accesso del 31 luglio 2025 al cantiere di via San Pasquale, contestando che fosse tenuta a predisporre il POS. Ha dedotto, in primo luogo, la nullità o illegittimità della sequenza procedimentale per la notificazione del verbale di primo accesso solo il 5 agosto 2025, successivamente agli atti di prescrizione e sospensione, e l’invalidità della consegna in cantiere a persone che non erano più legittimate a rappresentarla. Nel merito ha denunciato la violazione degli artt. 14 e 96, comma 1, lett. g), del d.lgs. 81/2008, il travisamento dei fatti e il difetto dei presupposti e dell’istruttoria: l’appalto era stato aggiudicato a un’altra impresa, che aveva sub-affidato i lavori di posa a una diversa società; la ricorrente sosteneva di non avere avuto rapporti contrattuali, organizzativi o operativi con il cantiere. I due lavoratori rinvenuti sul posto erano stati licenziati con effetto dal 28 luglio 2025 e assunti dalla sub-affidataria dal 31 luglio; secondo la società, il successivo invio delle comunicazioni UNILAV non incideva sull’efficacia dei licenziamenti. Ha inoltre contestato il difetto di motivazione e l’irragionevolezza della sospensione, subordinata alla redazione di un POS per un cantiere altrui e quindi inesigibile. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione dei verbali, sostenendo che il primo fosse endoprocedimentale e il verbale di prescrizione atto di polizia giudiziaria; nel merito hanno invocato la fede privilegiata delle dichiarazioni rese dagli operai e le risultanze delle banche dati, nonché la tardività delle comunicazioni di cessazione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità: la sospensione ex art. 14 del d.lgs. 81/2008 è un provvedimento amministrativo immediatamente lesivo e i verbali presupposti e conseguenti sono sindacabili nella misura in cui integrano per relationem la motivazione della sospensione e ne condizionano la revoca. Nel merito ha accolto la censura decisiva di violazione degli artt. 14 e 96, comma 1, lett. g), del d.lgs. 81/2008 e di eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, difetto d’istruttoria e illogicità. La documentazione contrattuale dimostrava che l’appalto era stato affidato a un’altra impresa e che la posa era stata sub-affidata a una diversa società; la ricorrente non aveva rapporti con il committente o con l’appaltatrice né aveva organizzato o svolto lavori nel cantiere. Il decreto di archiviazione penale, che aveva accertato che la società non aveva operato nel cantiere, corroborava tale conclusione e, secondo il TAR, comportava anche la caducazione prevista dall’art. 14, comma 16. Poiché il POS è un piano riferito allo specifico cantiere, da redigere da parte dell’impresa affidataria o esecutrice sulla base del PSC, non poteva essere imposto a un’impresa estranea all’appalto, priva di accesso al sito e dei dati necessari; era quindi inesigibile subordinare a tale adempimento la revoca della sospensione e dell’interdizione a contrattare con la PA. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Ricorso accolto e atti impugnati annullati; spese integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e l’incertezza riscontrabile nell’immediatezza dell’ispezione.

Norme richiamate

• art. 14, commi 1, 2, 5 e 16, d.lgs. 81/2008

  Pretendere dalla società ricorrente la redazione del POS per un cantiere altrui, e subordinare a tale inesigibile adempimento la revoca della sospensione dell'attività imprenditoriale e della connessa interdizione a contrattare con la pubblica amministrazione ex art. 14, comma 2, del D.Lgs. n. 81/2008, integra dunque una palese violazione degli artt. 14 e 96 del D.Lgs. n. 81/2008, oltre che una manifesta figura di eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e illogicità manifesta.

  Il potere di sospensione presuppone la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi della violazione contestata. Non è legittimo mantenere la sospensione e l’interdizione a contrattare subordinandone la revoca a una prescrizione inesigibile per un’impresa estranea al cantiere; l’archiviazione del reato contravvenzionale presupposto comporta inoltre la caducazione della sospensione ai sensi del comma 16.

• art. 96, comma 1, lett. g), d.lgs. 81/2008

  Come chiarito dalla disciplina di settore (artt. 89, 96, 97 e 100 e Allegato XV del D.Lgs. n. 81/2008), il Piano Operativo di Sicurezza non è un documento astratto e generico — quale il Documento di Valutazione dei Rischi aziendale — bensì il piano complementare e di dettaglio del PSC, riferito allo specifico cantiere, che l'impresa esecutrice deve redigere sulla base del PSC fornitole dall'impresa affidataria o dal committente e che deve trasmettere all'affidataria per la verifica di congruenza prima dell'invio al Coordinatore per l'esecuzione dei lavori.

  L’obbligo di redigere il POS grava sui datori di lavoro delle imprese affidatarie o esecutrici e riguarda il singolo cantiere. Non può essere imposto a un’impresa che non abbia tale qualifica e non disponga del PSC, dell’organizzazione del cantiere o dell’accesso necessario.

• art. 3 l. 241/1990

  Sin dalla sentenza della Corte costituzionale n. 310 del 5 novembre 2010 — e come oggi espressamente recepito dal comma 5 dello stesso art. 14 del D.Lgs. n. 81/2008 — a tali provvedimenti si applicano le disposizioni di cui all’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, incombendo sull’Amministrazione procedente il preciso onere di svolgere un’adeguata istruttoria e di dar conto, con congrua motivazione, dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione in relazione alle risultanze istruttorie.

  Il provvedimento di sospensione deve essere preceduto da un’adeguata istruttoria e motivare congruamente i presupposti fattuali e le ragioni giuridiche della decisione, in rapporto alle risultanze acquisite.

• artt. 89, 96, 97 e 100 e Allegato XV d.lgs. 81/2008

  Come chiarito dalla disciplina di settore (artt. 89, 96, 97 e 100 e Allegato XV del D.Lgs. n. 81/2008), il Piano Operativo di Sicurezza non è un documento astratto e generico — quale il Documento di Valutazione dei Rischi aziendale — bensì il piano complementare e di dettaglio del PSC, riferito allo specifico cantiere, che l'impresa esecutrice deve redigere sulla base del PSC fornitole dall'impresa affidataria o dal committente e che deve trasmettere all'affidataria per la verifica di congruenza prima dell'invio al Coordinatore per l'esecuzione dei lavori.

  Il POS è un piano di sicurezza di dettaglio specificamente riferito al cantiere; la sua predisposizione richiede il PSC e la conoscenza dell’organizzazione e delle interferenze del sito, elementi che un’impresa estranea ai lavori non è tenuta né è in condizione di acquisire.

• artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c.

  Tenuto conto della peculiarità della vicenda fattuale e della situazione di apparente incertezza riscontrata dagli ispettori nell'immediatezza dell'accesso in cantiere, sussistono giusti motivi, ai sensi degli artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c., per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

  La peculiarità della vicenda e l’incertezza fattuale iniziale possono giustificare la compensazione integrale delle spese di lite.

Massime di principio

• Il potere di sospendere l’attività imprenditoriale per violazioni della sicurezza sul lavoro richiede l’accertamento rigoroso che il destinatario sia il soggetto cui è imputabile l’obbligo prevenzionistico contestato; l’incidenza della misura sulla libertà di iniziativa economica impone che ne siano verificati i presupposti soggettivi e oggettivi.
• L’obbligo di redigere il POS riguarda il datore di lavoro dell’impresa affidataria o esecutrice ed è riferito allo specifico cantiere. Non può essere imposto a un’impresa estranea all’appalto, priva di poteri organizzativi e di accesso al cantiere e non in condizione di acquisire il PSC e le informazioni necessarie.
• I verbali ispettivi fanno piena prova dei fatti materiali avvenuti in presenza degli ispettori e delle dichiarazioni rese nell’immediatezza, ma la fede privilegiata non si estende alle valutazioni o qualificazioni giuridiche sulla titolarità dei rapporti contrattuali e sull’imputabilità dell’attività di cantiere, che restano sindacabili e possono essere superate da prova documentale contraria.
• Il provvedimento di sospensione ex art. 14 del d.lgs. 81/2008 è immediatamente lesivo e soggetto all’obbligo di motivazione e di adeguata istruttoria; gli atti ispettivi presupposti o conseguenti sono sindacabili dal giudice amministrativo quando integrano la motivazione della sospensione o condizionano la sua revoca.
• L’archiviazione del procedimento penale relativo alla contravvenzione posta a fondamento della sospensione comporta, ai sensi dell’art. 14, comma 16, del d.lgs. 81/2008, la caducazione del provvedimento di sospensione.

Come è indicizzato