Cassazione Civile, Sentenza n. 37017/2021 del 26/11/2021

Esito

La controversia

Il Procuratore Generale ha impugnato la sentenza n. 36/2021 della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura, depositata il 18 marzo 2021, che aveva assolto un magistrato del pubblico ministero dall’addebito disciplinare relativo a 42 procedimenti iscritti negli anni 2006-2010 e assegnatigli, secondo la contestazione, dal 2010. Gli era stato contestato di non avere disposto indagini, richiesto proroghe o comunque definito i procedimenti durante il periodo in cui aveva prestato servizio presso una Procura della Repubblica, fino al trasferimento a domanda presso la Corte d’appello di Venezia; alla data del trasferimento i fascicoli risultavano ancora pendenti, con un ritardo indicato nell’incolpazione in circa sette anni. Il ricorso del Procuratore Generale riguardava soltanto questo capo. Con il primo e il secondo motivo ha sostenuto che, anche prima della riforma introdotta dalla L. n. 103 del 2017, le norme del codice di procedura penale imponevano al pubblico ministero di assumere le determinazioni sull’azione penale o sulla richiesta di archiviazione entro la scadenza dei termini delle indagini, e che l’illecito disciplinare per ritardo non richiedeva un termine finale ulteriore né discendeva automaticamente dal mero superamento del termine processuale. Con il terzo motivo ha censurato la motivazione perché la Sezione Disciplinare, dopo avere escluso in assoluto la rilevanza disciplinare del ritardo, non aveva valutato concretamente se quello contestato fosse reiterato, grave e ingiustificato; il carico di lavoro e la laboriosità medio-alta non sarebbero stati sufficienti, senza una valutazione complessiva degli elementi. Con il quarto motivo ha contestato la ritenuta genericità dell’incolpazione, sostenendo che numero e identificazione dei procedimenti, periodo di iscrizione, data di assegnazione e data del trasferimento consentivano di comprendere l’addebito e di difendersi. Il magistrato resistente aveva chiesto l’inammissibilità o il rigetto del ricorso, richiamando la disciplina processuale anteriore alla riforma, l’onere probatorio dell’accusa e l’insindacabilità in cassazione degli accertamenti di fatto.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto tutti e quattro i motivi, riunendo i primi due e gli ultimi due per connessione. Hanno stabilito che, anche prima dell’introduzione dell’art. 407, comma 3-bis, c.p.p. ad opera della L. n. 103 del 2017, il sistema normativo collegava alla scadenza dei termini delle indagini l’obbligo del pubblico ministero di determinarsi tra esercizio dell’azione penale e richiesta di archiviazione; la riforma ha soprattutto reso più certi i presupposti dell’avocazione, senza creare per la prima volta l’obbligo di definizione. Il ritardo del pubblico ministero può quindi integrare l’illecito disciplinare previsto dall’art. 2, comma 1, lett. q), del D.Lgs. n. 109 del 2006. La Corte ha inoltre ritenuto sufficientemente specifica l’incolpazione, perché indicava la condotta contestata, i procedimenti tramite l’elenco allegato, il periodo di iscrizione, l’assegnazione e il momento in cui ne era stata constatata la persistente pendenza. La motivazione della sentenza impugnata era tuttavia carente anche quanto alla valutazione concreta della reiterazione, gravità e giustificatezza del ritardo: il carico di lavoro e la laboriosità medio-alta, considerati isolatamente, non esaurivano l’esame richiesto. La Corte ha cassato la sentenza e rinviato alla Sezione Disciplinare del CSM in diversa composizione, perché riesamini la fattispecie applicando il principio di diritto enunciato. La decisione non accerta in via definitiva la responsabilità disciplinare del magistrato; le spese non sono menzionate nel dispositivo riportato.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, lett. q), D.Lgs. n. 109/2006

  La fattispecie è dunque resa tipica dal ritardo in relazione al doveroso, diligente e laborioso compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni, dovendosi in proposito osservare che: – quand’anche possa essere stata formulata avendo principalmente a mente il ritardo del giudice nel deposito delle sentenze (ed, in effetti, su questo terreno si è sviluppata la maggiore casistica in materia), la norma non opera alcuna specificazione di questo tipo, così da rendersi applicabile a qualsivoglia forma di ritardo del magistrato, tanto giudicante quanto inquirente, nel compimento degli atti funzionali suoi propri; – il mero dato oggettivo del superamento del termine processuale di adempimento non determina l’automatica rilevanza disciplinare della condotta, richiedendosi che tale superamento si concreti in un ritardo qualificato, perché reiterato, grave ed ingiustificato, ferma la presunzione relativa di non gravità indicata nella seconda parte della disposizione; – la verifica del giudice disciplinare sull’elemento costitutivo del ritardo non può mai spingersi a sindacare scelte di natura prettamente discrezionale nell’esercizio della giurisdizione.

  La disposizione si applica anche al pubblico ministero e al ritardo nella definizione dei procedimenti. Il superamento del termine processuale, da solo, non basta: il ritardo deve essere reiterato, grave e ingiustificato, tenendo conto della presunzione relativa di non gravità prevista per il ritardo non superiore al triplo dei termini legali. Il sindacato disciplinare non può trasformarsi in revisione delle scelte discrezionali proprie dell’attività giurisdizionale.

• art. 405 c.p.p.

  Il quadro normativo, già prima della riforma di cui alla L. n. 103 del 2017, era dunque univoco nel prevedere un termine di promozione dell’azione penale o di formulazione della richiesta di archiviazione coincidente con quello di conclusione delle indagini preliminari.

  Nel sistema anteriore alla riforma del 2017, la scadenza dei termini delle indagini segnava anche il termine entro il quale il pubblico ministero doveva assumere la determinazione tra esercizio dell’azione penale e richiesta di archiviazione.

• art. 407 c.p.p.

  Il quadro normativo, già prima della riforma di cui alla L. n. 103 del 2017, era dunque univoco nel prevedere un termine di promozione dell’azione penale o di formulazione della richiesta di archiviazione coincidente con quello di conclusione delle indagini preliminari.

  I termini di durata delle indagini preliminari, letti nel sistema con le norme sull’esercizio dell’azione penale e sull’archiviazione, individuavano anche la scadenza entro cui il pubblico ministero doveva definire il procedimento. La modifica del 2017 non ha creato ex novo tale obbligo.

• art. 408 c.p.p.

  L’art. 408, nel disciplinare quell’esercizio in negativo dell’azione penale che si concreta, come detto, nella richiesta di archiviazione per infondatezza della notizia di reato (art. 125 disp. att. c.p.p.), stabilisce che il Pubblico Ministero debba presentare al giudice tale richiesta entro i termini previsti dagli articoli precedenti, con relativa notificazione alla persona offesa (che nella notizia di reato o successivamente alla sua presentazione abbia dichiarato di volere essere informata) la quale vi si può opporre; qualora il Pubblico Ministero non opti per la richiesta di archiviazione, è gioco-forza che egli, entro gli stessi termini, esperisca l’alternativa fra richiesta di archiviazione ed esercizio dell’azione penale, secondo quanto stabilito dall’art. 405 cit. (il Pubblico Ministero, quando non deve richiedere l’archiviazione esercita l’azione penale formulando l’imputazione).

  La richiesta di archiviazione deve essere presentata entro i termini previsti per le determinazioni del pubblico ministero; se non viene scelta l’archiviazione, entro gli stessi termini deve essere esercitata l’azione penale.

• art. 412 c.p.p.

  La Legge del 2017, altrimenti detto, ha optato per un più certo regime di avocazione, i cui presupposti non vengono più fatti dipendere dalla valutazione dell’entità e delle ragioni del ritardo registrato dal Pubblico Ministero, ma vengono fatti discendere dal solo dato obiettivo che il Pubblico Ministero non abbia assunto le proprie determinazioni ex art. 405 c.p.p. entro il termine a tal fine stabilito dal comma 3 bis.

  La riforma del 2017 ha reso più oggettivi e certi i presupposti dell’avocazione obbligatoria, collegandoli al mancato esercizio dell’azione penale o alla mancata richiesta di archiviazione entro il nuovo termine; ciò non esclude che anche in precedenza gravasse sul pubblico ministero l’obbligo di definire il procedimento alla scadenza dei termini delle indagini.

• art. 407, comma 3-bis, c.p.p.

  L’introduzione, nell’art. 407 c.p.p., del comma 3 bis ad opera della L. 23 giugno 2017, n. 103, art. 1, comma 30, lett. a), e, con ciò, di un termine di esercizio dell’azione penale o di richiesta di archiviazione (di tre mesi prorogabile per ulteriori tre mesi, ovvero di quindici mesi per i reati di cui al medesimo art. 407, comma 2, lett. a, numeri 1, 3, 4 decorrenti dalla scadenza del termine massimo di durata delle indagini e, comunque, dalla scadenza dei termini di cui all’art. 415-bis c.p.p.), non ha mutato la situazione per quanto qui interessa, se non per ciò che concerne la più stringente definizione dei presupposti di operatività oggi attribuiti all’istituto dell’avocazione obbligatoria da parte del Procuratore Generale

  Il nuovo termine introdotto nel 2017 ha inciso, per quanto rileva nella decisione, soprattutto sulla disciplina dell’avocazione e sulla scansione temporale successiva alle indagini; non ha eliminato né creato per la prima volta l’obbligo preesistente di assumere le determinazioni conclusive.

• art. 50 c.p.p.

  l’art. 50 c.p.p. stabilisce che il Pubblico Ministero esercita l’azione penale quando non sussistono i presupposti per la richiesta di archiviazione;

  La norma esprime l’alternativa tra esercizio dell’azione penale e richiesta di archiviazione, che il pubblico ministero è tenuto a risolvere alla scadenza dei termini di conclusione delle indagini secondo il quadro normativo ricostruito dalla Corte.

• art. 406 c.p.p.

  l’art. 406 regolamenta il regime di proroga giudiziale dei termini per le indagini preliminari;

  La proroga giudiziale incide sulla durata delle indagini e, quindi, sulla scadenza entro cui devono essere assunte le determinazioni conclusive del pubblico ministero.

• art. 1, comma 1, D.Lgs. n. 109/2006

  Ai sensi del D.Lgs. n. 109 del 2006, art. 1 “1. Il magistrato esercita le funzioni attribuitegli con imparzialita, correttezza, diligenza, laboriosita, riserbo e equilibrio e rispetta la dignità della persona nell’esercizio delle funzioni”.

  L’esercizio delle funzioni del magistrato è governato, tra gli altri, dai doveri di diligenza e laboriosità; la responsabilità per ritardo va valutata in relazione a tali doveri, senza confondere la laboriosità complessiva con la diligenza nell’adempimento dei singoli compiti.

• art. 606, comma 1, lett. b) ed e), c.p.p.

  Parimenti fondati sono anche il terzo ed il quarto motivo di ricorso, anch’essi suscettibili di trattazione unitaria in quanto accomunati da una medesima censura di natura sia normativa sia motivazionale, ex art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b) ed e).

  La Corte ha esaminato, attraverso i motivi proposti ai sensi di tali disposizioni, le censure relative alla violazione di legge e ai vizi della motivazione della decisione disciplinare.

• art. 181, comma 3, c.p.p.

  La Sezione Disciplinare non aveva poi considerato che la difesa era stata in grado di perfettamente cogliere tutti gli elementi della contestazione (omessa definizione, a distanza di sette anni e quattro mesi, di 42 procedimenti assegnati al dottor S. alla data del suo insediamento, il (OMISSIS); pari a quasi l’8% di tutti i procedimenti di prima assegnazione).

  La decisione non ricava da questa norma un principio sostanziale autonomo; nel caso concreto, la Corte ha comunque ritenuto che la contestazione fosse sufficientemente comprensibile e specifica per consentire l’effettivo esercizio della difesa.

Massime di principio

• L’illecito disciplinare per ritardo previsto dall’art. 2, comma 1, lett. q), del D.Lgs. n. 109 del 2006 è applicabile anche al pubblico ministero e può riguardare il ritardo nella definizione dei procedimenti mediante esercizio dell’azione penale o richiesta di archiviazione.
• Anche prima dell’introduzione dell’art. 407, comma 3-bis, c.p.p., la scadenza dei termini delle indagini preliminari segnava il termine entro cui il pubblico ministero doveva determinarsi tra esercizio dell’azione penale e richiesta di archiviazione. La riforma del 2017 ha reso più stringenti e certi i presupposti dell’avocazione, senza creare per la prima volta l’obbligo di definizione.
• Il mero superamento del termine processuale non determina automaticamente responsabilità disciplinare: occorre accertare in concreto che il ritardo sia reiterato, grave e ingiustificato, considerando anche il contesto normativo, operativo e organizzativo, la diligenza e laboriosità, l’esigibilità di una condotta diversa e il tempo fisiologico necessario al pubblico ministero per deliberare dopo la chiusura delle indagini.
• Il giudice disciplinare non può sindacare le scelte di natura prettamente discrezionale compiute nell’esercizio della giurisdizione; può però valutare il ritardo qualificato nell’adempimento degli atti funzionali.
• La contestazione disciplinare è sufficientemente specifica quando identifica la condotta, i procedimenti interessati anche mediante un elenco che ne costituisce parte integrante, la loro data di iscrizione, la data di assegnazione e il periodo di persistente pendenza, così da consentire all’incolpato di comprendere l’addebito e predisporre la difesa.

Come è indicizzato