Ordinanza n. 6198/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio n. 7519/2025, che aveva dichiarato improcedibile il ricorso originario contro il decreto ministeriale del 7 agosto 2023 e respinto i motivi aggiunti contro il decreto del 27 giugno 2024. L’appellante ha dedotto l’erronea applicazione del principio di precauzione in assenza di un rischio scientificamente accertato; la violazione dell’art. 14 del d.P.R. n. 309/1990, che richiederebbe concreti pericoli di dipendenza; la non stupefacenza del CBD isolato, privo di effetti psicotropi e di accertata capacità di abuso o dipendenza; il difetto di istruttoria e di motivazione dei pareri dell’ISS e del CSS; l’omessa considerazione delle evidenze scientifiche contrarie; l’indeterminatezza dell’oggetto della tabellazione per la mancata distinzione tra CBD isolato ed estratti complessi; la confusione tra CBD e THC; la violazione dei principi eurounitari di proporzionalità e libera circolazione delle merci, nonché l’inutilità o duplicazione della misura rispetto ai regimi farmaceutico e alimentare già applicabili. L’Amministrazione ha sostenuto che la disciplina riguardi non il CBD isolato, ma composizioni ottenute da estratti vegetali, potenzialmente contenenti ulteriori cannabinoidi e soggette a possibili interazioni, invocando la discrezionalità tecnica, il principio di precauzione e la proporzionalità della misura, qualificata come regime di controllo e non come divieto assoluto.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito. Ha ritenuto rilevanti, decisive e non manifestamente infondate le questioni relative alla compatibilità con il diritto dell’Unione della disciplina nazionale che assoggetta le composizioni contenenti CBD ottenuto da estratti di Cannabis a un regime idoneo a limitare significativamente la commercializzazione. Il Collegio ha evidenziato che, secondo la sentenza della Corte di giustizia del 19 novembre 2020, causa C-663/18, il CBD isolato non presenta effetti psicotropi e non è qualificabile come sostanza stupefacente, mentre resta controversa la qualificazione dei prodotti ottenuti da estratti naturali, nei quali possono essere presenti THC o altri componenti. Ha rilevato dubbi sulla qualificazione della tabellazione come misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, sull’idoneità del principio di precauzione a giustificare una misura così incisiva in presenza di un rischio soltanto potenziale, sulla proporzionalità di un regime generalizzato non differenziato in base alla composizione effettiva e sull’omessa verifica di misure meno restrittive. Ha quindi disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 267 TFUE, formulando cinque questioni interpretative, ha sospeso il giudizio e riservato ogni ulteriore statuizione, comprese le spese, alla decisione definitiva.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  Consente il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la decisione della controversia dipende dall’interpretazione del diritto dell’Unione; il Consiglio di Stato ha disposto il rinvio e sospeso il giudizio nazionale.

• art. 34 TFUE

  Viene in rilievo per valutare se l’inserimento dei prodotti contenenti CBD nella tabella dei medicinali costituisca una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa alla libera circolazione delle merci.

• art. 36 TFUE

  Viene in rilievo per verificare se la restrizione possa essere giustificata dalla tutela della salute pubblica, nel rispetto dei principi di proporzionalità e di adeguata fondatezza scientifica.

• art. 14 d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309

  «pericoli di induzione di dipendenza»

  Disciplina la formazione delle tabelle delle sostanze sottoposte a controllo e costituisce il parametro nazionale rispetto al quale deve essere verificato se l’inserimento dei prodotti contenenti CBD richieda concreti pericoli di dipendenza o possa fondarsi su un rischio soltanto potenziale.

• art. 13 d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309

  Richiamato quale disposizione che prevede il sistema delle tabelle delle sostanze stupefacenti e psicotrope.

• legge 2 dicembre 2016, n. 242

  Disciplina la coltivazione e la filiera agroindustriale della canapa e prevede, alle condizioni stabilite, l’esclusione delle coltivazioni dal campo di applicazione del d.P.R. n. 309/1990; la sua portata rispetto ai prodotti derivati è parte del quadro normativo rilevante.

Massime di principio

• Una misura nazionale che assoggetti prodotti contenenti CBD ottenuto da estratti di Cannabis a un regime tale da limitarne significativamente i canali distributivi e l’accesso al mercato può costituire una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell’art. 34 TFUE, anche se non configura formalmente un divieto di commercializzazione.
• Una restrizione alla commercializzazione di prodotti contenenti CBD può essere giustificata dalla tutela della salute pubblica ai sensi dell’art. 36 TFUE soltanto se fondata su una valutazione del rischio supportata da elementi scientifici attendibili e non meramente ipotetici, oltre che conforme al principio di proporzionalità.
• Il principio di precauzione non consente automaticamente di assoggettare a un regime altamente restrittivo prodotti privi di effetti psicotropi accertati sulla base della sola possibilità astratta di interazioni con altri componenti; occorre verificare se il rischio sia sufficientemente concreto e scientificamente plausibile e se la misura rispetti i presupposti normativi interni.
• Il principio di proporzionalità richiede che un regime restrittivo relativo a prodotti contenenti CBD sia idoneo e necessario rispetto all’obiettivo di tutela della salute e che siano previamente considerate misure meno limitative, quali limiti quantitativi, certificazioni, autorizzazioni graduate od obblighi informativi.
• Una disciplina generalizzata che non differenzi i prodotti in funzione della loro composizione effettiva, del contenuto di THC o del diverso livello di rischio può risultare sproporzionata, soprattutto quando il prodotto sia già sottoposto a specifici controlli e valutazioni di sicurezza in altri ambiti regolatori.

Come è indicizzato