Sentenza n. 7415/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto in primo grado la condanna di Roma Capitale al risarcimento di almeno € 32.982.951,13, oltre rivalutazione e interessi, per danno emergente e lucro cessante asseritamente derivanti dalla mancata realizzazione delle opere pubbliche n. 5 e n. 6 previste dalla convenzione urbanistica del 2010 e dal ritardo nella stipula della convenzione integrativa del 2019. Sosteneva che tali condotte avessero impedito la realizzazione delle volumetrie direzionali e commerciali, determinato il successivo cambio di destinazione d’uso dei comparti Z2 e Z3 da uffici a residenziale e ritardato l’attuazione dell’intervento. Chiedeva € 5.734.942,35 per costi sostenuti, € 10.253.463,68 per mancato guadagno da mancata vendita o locazione degli immobili direzionali-commerciali e € 16.994.572,10 per la differenza di valore tra il progetto originario e quello residenziale. In appello ha contestato: la valutazione di mancata prova della propria legittimazione o titolarità delle convenzioni; l’inammissibilità della domanda per scadenza della convenzione del 2010; il difetto di motivazione sul mancato riconoscimento del risarcimento, articolando censure sul danno e sul nesso causale.

La decisione

L’appello è respinto. Il Consiglio di Stato prescinde dall’esame dei primi due motivi, relativi alla legittimazione/titolarità e alla scadenza della convenzione del 2010, perché la domanda risarcitoria è comunque infondata nel merito. La domanda è giudicata generica e contraddittoria: prospetta da un lato l’impossibilità di realizzare il complesso edilizio e, dall’altro, un lucro cessante calcolato assumendo la possibile realizzazione e commercializzazione degli immobili; inoltre cumula voci fondate su presupposti alternativi e non chiarisce univocamente la causa petendi. È comunque dirimente la mancata allegazione e prova del nesso causale tra l’omessa realizzazione delle opere viarie n. 5 e n. 6 e l’impossibilità di attuare l’intervento privato n. 25 o di realizzare le volumetrie non residenziali. La convenzione del 2010 articolava l’attuazione in fasi, collegando progressivamente il rilascio dei permessi a specifiche opere di urbanizzazione e tenendo conto anche degli obblighi del soggetto attuatore; la mera affermazione di una necessaria contestualità tra opere pubbliche e intervento privato non dimostra il nesso causale concreto. Non è provato né specificamente allegato che l’asserita inerzia comunale abbia determinato il cambio di destinazione d’uso dei comparti: la proposta di modifica risale al 16 gennaio 2006 e si inseriva nel distinto programma di emergenza abitativa. Anche il subentro della società nel 2016, la documentazione relativa al trasferimento delle aree e le diffide prodotte non dimostrano in modo puntuale la causazione e l’entità dei danni dedotti. Infine, il solo ritardo nella stipula della convenzione integrativa, avvenuta il 26 luglio 2019, non prova che esso abbia causato i danni richiesti. La pronuncia del TAR Lazio n. 4361/2026 relativa a una diversa società non muta la conclusione: aveva riconosciuto soltanto specifiche spese documentate e aveva escluso le voci di lucro cessante per mancata prova del nesso causale. La sentenza di primo grado è dunque confermata quanto al rigetto della domanda; l’appellante è condannata alle spese, liquidate in € 6.000, oltre spese generali al 15%, IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, d.l. 5 ottobre 1993, n. 398

  Invero, si tratta di una affermazione apodittica che può ritenersi condivisibile solo in via generale ed astratta, ossia con riferimento alla nozione normativa di “programma di recupero urbano” quale “insieme sistematico di opere” pubbliche e private (art. 11, comma 2, d.l. n. 398 del 1993), oppure con riferimento all’intero sistema di opere pubbliche previste dal PRU in questione (pari a 60 opere complessive, di cui 25 private, secondo la stessa parte ricorrente), ma non può ugualmente ritenersi idonea con specifico riferimento alle sole due opere (n. 5 e n. 6) relative ad interventi sulla viabilità rispetto al complessivo programma edilizio privato n. 25.

  La nozione normativa di programma di recupero urbano, quale sistema coordinato di opere pubbliche e private, non consente di presumere che la mancata esecuzione di due singole opere viarie abbia impedito la realizzazione dello specifico intervento privato: occorre allegare e provare la concreta incidenza causale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Con apposita memoria di costituzione, Roma Capitale ha riproposto le eccezioni non esaminate in primo grado ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. (cfr. pag. 3-38 della memoria di costituzione del 2 aprile 2025), chiedendo il rigetto dell’appello.

  La disposizione è richiamata per la riproposizione in appello delle eccezioni non esaminate in primo grado; il Collegio, tuttavia, non decide tali questioni preliminari, prescindendone per l’infondatezza nel merito della domanda.

Massime di principio

• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione, il danneggiato deve allegare in modo specifico e provare il nesso causale tra la condotta contestata e ciascun pregiudizio richiesto; l’affermazione generica che un’opera pubblica costituisca il presupposto di un programma urbanistico non dimostra che l’omessa realizzazione di una sua parte abbia impedito uno specifico intervento privato.
• Quando una convenzione urbanistica organizza l’attuazione in fasi e subordina progressivamente il rilascio dei titoli edilizi all’esecuzione di determinate opere di urbanizzazione, la prova del danno non può fondarsi sulla sola asserita necessità di contestualità tra opere pubbliche e private: occorre confrontarsi con la sequenza convenzionale e con gli obblighi gravanti anche sul soggetto attuatore.
• La domanda risarcitoria deve individuare in modo univoco causa petendi e pregiudizi. È generica e contraddittoria la richiesta che cumula voci fondate, senza chiarirne il rapporto, sia sull’impossibilità di realizzare l’intervento sia sulla sua possibile realizzazione e commercializzazione.
• Il mero ritardo dell’amministrazione nella stipula di una convenzione integrativa non prova, da solo, il nesso causale con le perdite patrimoniali o il lucro cessante allegati; il richiedente deve indicare e dimostrare i fatti concreti che collegano il ritardo a ciascuna voce di danno.

Come è indicizzato